Uzasadnienie
S. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia.
Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności faktyczne.
Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) przyznał S. B. bezterminowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I. G. w kwocie 520 zł miesięcznie.
Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie poinformował S. B., że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., ponieważ po upływie tego terminu wydane wczesnej decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że osoby, które będą chciały otrzymać pomoc po 1 lipca 2013 r. będą ponownie musiały złożyć wiosek o świadczenie pielęgnacyjne lub o nowo ustanowione świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy.
W dniu 26 czerwca 2013 r. strona złożyła skierowała wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (dokumentu tego nie ma w aktach sprawy mimo powołania się na niego w uzasadnieniach przez organu), w konsekwencji którego Prezydent Miasta wydał dwa rozstrzygnięcia:
- 1) postanowienie z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 czerwca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.
- 2) decyzję z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...], która odmówił przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na I. G..
Odmowę wszczęcia postępowania uzasadniono tym, że na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. strona posiada prawo do tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego, tj. świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji organu z dnia 18 maja 2010 r. Odmowę przyznania specjalnego zasiłku specjalnego zaś tym, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę, z uwagi na opiekę na matką. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności I. G. zostało wydane w dniu 29 lipca 2009 r. Z dołączonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 kwietnia 2005 r. wynika, że działalność gospodarcza strony została wykreślona z dniem 1 kwietnia 2005 r., a strona w okresie od 4 kwietnia 2005 r. do dnia 3 marca 2008 r. była zarejestrowana jako bezrobotna.
Pismem nadanym na poczcie w dniu 5 września 2013 r., strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie "zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 16-08-2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na I. M G.". W piśmie tym m.in. wskazała, że spełnia przesłanki przyznania świadczenia, co potwierdza decyzja o bezterminowym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z 2010 r., jak i chronologia wydarzeń. Podkreśliła, że opiekowała się matką zanim jeszcze wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, a w 2005 r. opieka zajmowała tyle czasu, że zdecydowała się na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 2005 do 2008 r. była zarejestrowana jako bezrobotna, jednak pogodzenie opieki nad mamą i pracy było już w tym czasie niemożliwe.
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przesłał przedmiotowe pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako - odwołanie strony od decyzji 16 sierpnia 2013 r. nr [...].
Organ odwoławczy potraktował to pismo jako zażalenie na postanowienie z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [...].
Postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 oraz art. 144 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia zażalenia.
Powołując się na zwrotne potwierdzenie odbioru organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone 27 sierpnia 2013 r. Tym samym termin do wniesienia zażalenia upływał 3 września 2013 r., natomiast strona wniosła zażalenie dopiero 5 września 2013 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. postanowienie S. B. wskazała na okoliczność późniejszego otrzymania korespondencji niż to wynika z treści zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca wyjaśniła, że korespondencję odebrała I. G.. Strona nie była jednocześnie świadoma, że matka podała jej błędną datę odbioru korespondencji, co spowodowało opóźnienie w zachowaniu terminu. Wskazała, że wystąpiła do SKO z wnioskiem o przywrócenie terminu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Organ uznał wyjaśnienia skarżącej co to przyczyn uchybienia terminu za niewiarygodne, wskazując, że ze zwrotnego poświadczenia odbioru korespondencji wynika, że została ona osobiście odebrana przez stronę. Zaprzeczył, aby do organu wpłynął wniosek strony o przywrócenie terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 141 § 2 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 267) dalej zwanej - k.p.a.
Organ odwoławczy uznał, że zażalenie zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem 7- dniowego terminu.
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Na wstępnie należy zauważyć w dniu 27 sierpnia 2013 r. zostały doręczone stronie dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie: postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 czerwca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiająca specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: - k.13/1 i 12/1 oraz 13/2 i 12/2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Akty te zawierały pouczenia o terminie i trybie wniesienia środków zaskarżenia.
Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przy czym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Natomiast zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia (art. 141 § 2 k.p.a.). Przy czym, stosownie do art.144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Od dnia doręczenia, tj. od dnia 27 sierpnia 2013 r. rozpoczęły dla strony bieg dwa terminy: 7 - dniowy na złożenie zażalenia i 14 - dniowy do wniesienia odwołania.
Skarżąca wniosła w dniu 5 września 2013 r. (vide: data stempla pocztowego na kopercie znajdującej się w aktach organu II instancji) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie datowane na dzień 4 września 2013 r. pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 2013-08-16 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na I. M G.". Pomimo wskazania na przedmiotowe postanowienie, nie zostały wymienione ani jego numer, ani jego data wydania lecz numer i data decyzji o odmowie przyznania świadczenia.
Jednak, co jest istotne, w uzasadnieniu tego pisma skarżąca powołując się na art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych podniosła, że spełnia wymogi przewidziane w ustawie do przyznania świadczenia i brak jest jednoczenie przesłanek negatywnych z art.16a ust. 8 tej ustawy, przywołując brzmienie tego przepisu. Strona wskazała, że spełnia również przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Potwierdza to decyzja o bezterminowym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z 2010 r., jak i chronologia wydarzeń. Podkreśliła, że opiekowała się matką zanim jeszcze wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, a w 2005 r. opieka nad matką zajmowała tyle czasu, że zdecydowała się na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 2005 do 2008 r. była zarejestrowana jako bezrobotna, jednak pogodzenie opieki nad mamą i pracy było już w tym czasie niemożliwe. W konkluzji pisma wniosła "o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy i ponowne przyznanie mi specjalnego zasiłku opiekuńczego".
Należy zaznaczyć, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, przesłał ww. pismo strony do SKO i w piśmie przewodnim z dnia 10 października 2013 r. wskazał, że "w załączeniu przesyła odwołanie Pani S. B. od decyzji [...] z dnia 16-08-2013 r." Ponadto podniesiono, że strona "otrzymała decyzję w dniu 27 sierpnia 2013 r., a odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 05-09-2013 r." Zatem organ pierwszej instancji przyjął, że pismo to stanowi odwołanie od decyzji, a nie zażalenie.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało pismo strony za zażalenie wniesione na ww. postanowienie i w konsekwencji stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia.
Jednak w świetle przywołanych okoliczności, zdaniem Sądu, istniały uzasadnione wątpliwości co do charakteru wniesionego przez stronę pisma. Dlatego organ odwoławczy, przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia, powinien zwrócić się do strony o stosowne wyjaśnienie dotyczące złożonego przez nią pisma poprzez jednoznaczne określenie, którego z zapadłych orzeczeń dotyczy. Dopiero wyjaśnienie tej wątpliwości pozwoliłoby organowi odwoławczemu na ocenę czy istnieją podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu. Zaniechanie tego powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpująco informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogących mieć wpływ na ich praw i obowiązków będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają przy tym aby, strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Na zakończenie można dodać, że niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego postanowienie i decyzja zostały doręczone stronie na adres zamieszkania jej matki, tj. G., ul. [...] 6a/1, skoro skarżąca zamieszkuje pod adresem G., [...] 5c/9 i na ten adres było kierowane pismo informujące organu z dnia 23 stycznia 2013 r., jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z opisanym powyżej naruszeniem przepisów postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić treść rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przy czym organ ten będzie miał na uwadze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie jego nazwa lub intencja organu, do którego zostało skierowane.