Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...], uzgadniające zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii: W. – O. – K. przez przedsiębiorstwo "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływana również jako "spółka" lub "spółka B").
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Spółka B wystąpiła do Marszałka Województwa z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na dotychczasowej trasie W. – E. – K., na linię W. – O. - K. Projektowana zmiana linii ma charakter międzywojewódzki. Przebiega przez trzy województwa: [...],[...] i [...].
Marszałek Województwa działając w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 58; dalej powoływanej w skrócie jako "u.t.d.") w dniu 24 kwietnia 2019 r. wystąpił zatem do Marszałka Województwa o zajęcie stanowiska w rozpoznawanej sprawie, to jest o uzgodnienie zmiany zezwolenia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
Uczestnikiem postępowania było "A" z siedzibą w L. (dalej także jako "stowarzyszenie" albo "strona skarżąca"). Organ uwzględnił złożony w tym przedmiocie wniosek stowarzyszenia stwierdzając, że za udziałem organizacji w postępowaniu na prawach przysługujących stronie przemawia zarówno interes społeczny, jak i cele statutowe stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób.
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...] Marszałek Województwa uzgodnił zmianę przedmiotowego zezwolenia.
Organ stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do odmowy zmiany zezwolenia w oparciu o przesłanki określone w art. 22a ust. 1 u.t.d.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia odniesiono się przede wszystkim do fakultatywnych podstaw odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.d.t. podnosząc, że istnieje jedno zezwolenie wydane przez Marszałka Województwa, którego przebieg linii w całości pokrywa się z częścią przebiegu linii W. – O. – K., będącej przedmiotem uzgadniania. Jest to zezwolenie nr [...] na linię nr [...] M. – K. wydane dla "C" Sp. z o. o. w E. Z porównania linii wynika, że zmiana zezwolenia nr [...], wydanego "B" Sp. z o.o. na linię nr [...] polega na zmianie przebiegu linii przez dodanie dwóch przystanków w W., dodaniu wjazdu do M. i dodaniu jednej pary kursów.
W ramach linii nr [...] wykonywanych jest sześć kursów 3 w relacji M. – K. i 3 w relacji M. – N. (kursy w relacji M. – N. nie są brane pod uwagę, ponieważ taka relacja nie występuje w linii będącej przedmiotem uzgodnienia). Linia nr [...] jest linią pospieszną i w relacji M. – K. wyznaczonych jest 5 przystanków, a w takiej samej relacji linii nr [...], będącą linią zwykłą, wyznaczonych jest 43 przystanki. Godziny odjazdów z M. na linii nr [...] i linii nr [...] nie mają znamion nieuczciwej konkurencji, zaś odjazd z K. na linii nr [...] przewidziano na odmienną godzinę. Ceny biletów na linię projektowaną mają być zdecydowanie wyższe niż na linii zwykłej nr [...] w tej samej relacji.
Ponadto, obowiązuje zezwolenie wydane przez Marszałka Województwa, na linię, której przebieg w części jest zbieżny (35 km) z linią W. – O. - K. Jest to zezwolenie nr [...] na linię zwykłą nr [...] G. – D. – K., o ilości przystanków 23. Na linii przyspieszonej ilość przystanków wynosi 4 i ceny biletów będą wyższe. Ustalono, że w przypadku obu linii zwykłych nie występuje przesłanka określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. stanowiąca podstawę odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia.
Po drugie, organ nie stwierdził, że uzgodnienie zmiany zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust.1 pkt 2 lit. b u.t.d.). Na szlaku komunikacyjnym, zbieżnym z linią będącą przedmiotem uzgodnienia zmiany wykonywane są przewozy kolejowe przez [...] Sp. z o.o. i przez [...] Sp. z o.o. Jednak, co do przewozów kolejowych o znaczeniu lokalnym, organizowanych przez województwo [...] ustalono, że przewozy takie nie są realizowane. W związku z tym uznano, że wydanie zezwolenia nie wpłynie ujemnie na rentowność usług kolejowych organizowanych przez województwo [...] i ograniczenie rozszerzenia oferty przewozowej jest nieuzasadnione.
Co do trzeciej okoliczności wynikającej z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. mogącej skutkować odmową wydania uzgodnienia, organ wypowiedział się, że Marszałek Województwa nie wydawał zezwoleń na linie regularne dla spółki "B", która ma siedzibę w W. oraz nie dysponuje wiedzą o ewentualnych nieprawidłowościach realizowanych przez tego przewoźnika (art. 22a ust.1 pkt 2 lit. d u.t.d.).
Organ podkreślił, że w każdym przypadku, a więc także w przedmiotowej sprawie gdy uruchamiany jest nowy kurs, zawsze może to spowodować spadek rentowności funkcjonującej już komunikacji, w szczególności wtedy gdy nowo uruchomione kursy okazują się lepsze jakościowo i z tego też powodu stają się częściej wybierane przez pasażerów. To bowiem podróżni dokonują oceny i wyboru przewoźnika, kiedy mają do wyboru alternatywne oferty przewozowe na danej trasie, biorąc pod uwagę takie parametry jakości jak: dostosowanie godzin odjazdów do potrzeb pasażerów, częstotliwość kursów, dni kursów, ceny biletów i ich dostępność, stosowane ulgi i promocje, komfort podróży, standard i wyposażenie autobusów, obsługę pasażerów, regularność i punktualność. Odmowa wydania zezwolenia z uwagi na przesłankę zagrożenia jakie projektowana linia może mieć dla funkcjonującej komunikacji ma jednak - jak wynika z obowiązujących w tej materii przepisów - charakter fakultatywny.
Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organom samorządu kompetencję do dokonania oceny, czy w wypadku projektowania nowej linii ważniejszy będzie interes gospodarczy funkcjonujących przewoźników, czy interes społeczny. Województwo [...] zdecydowanie stoi na stanowisku, że dużo ważniejszy jest interes społeczny i nie widzi potrzebny ograniczania konkurencji na rynku publicznej komunikacji regularnej o zasięgu ponadwojewódzkim. W ocenie organu zasadność takiego stanowiska potwierdzają też obligatoryjne zapisy nie pozwalające odmówić wydania zezwolenia, kiedy na danej linii funkcjonuje tylko jeden przewoźnik lub grupa przewoźników.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 299/17 w kwestii uzgodnienia linii, organ zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie z czasookresów kursowania wynika, że przewozy mają być realizowane w okresie letnim, w celu dowozu i odwozu wczasowiczów z W. do miejscowości nadmorskich i jednocześnie do M. W konsekwencji należy uznać, że projekt przebiegu linii spełnia gospodarcze oczekiwania społeczności województwa [...].
Postanowienie Marszałka Województwa uzgadniające zmianę zezwolenia zostało zaskarżone w drodze zażalenia wniesionego przez "A" z siedzibą w L. Działający w imieniu stowarzyszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie wydanego uzgodnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. Zdaniem strony skarżącej uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej zostało dokonane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to jest bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zatem bez rzeczywistego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawiona została treść art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 106 k.p.a. wraz ze szczegółowym omówieniem opartym na podjętych w innych sprawach orzeczeniach sądów administracyjnych. Strona skarżąca podkreśliła w szczególności wiążący charakter wydawanego przez Marszałka Województwa uzgodnienia oraz konieczność jego dokonywania w oparciu o te same - wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. - okoliczności stanowiące negatywne (obligatoryjne i fakultatywne) przesłanki wydania zezwolenia, które są finalnie rozważane przez organ, do którego skierowano wniosek o wydanie zezwolenia. Przedmiotem uzgodnienia powinny być zatem te same zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia.
Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionego przez stowarzyszenie zażalenia.
Odnosząc się do wyjaśnień i ustaleń co do okoliczności wynikających z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zmiana zezwolenia nie zagraża istniejącym liniom autobusowym oraz że brak jest podstaw by stwierdzić, że ujemnie wpłynie na rentowność połączeń kolejowych.
W zakresie dotyczącym przesłanki zagrożenia z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy za zasadne uznano przyjęcie do porównania przez organ pierwszej instancji tylko linii, na uruchomienie których ten organ sam udzielił wcześniej zezwolenia z jednoczesnym wyłączeniem z tego porównania połączeń lokalnych. Projektowana linia komunikacyjna wraz ze zmianami w odniesieniu do dotychczasowego jej przebiegu nie będzie różniła się od dotychczasowej realizacji usług (zwiększenie ilości przystanków ogółem o trzy, z czego jeden na terenie województwa [...] i dodanie jednej pary kursów). Z tego względu, podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych przewozów lokalnych nie znajdowało w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia. Przy czym, organ odwoławczy dokonał analizy zarówno zezwolenia nr [...], które posiada w całości przebieg pokrywający się z częścią przebiegu linii komunikacyjnej stanowiącej przedmiot uzgodnienia, a także zezwolenia nr [...], stwierdzając, że brak jest zagrożenia w drogowym ruchu lokalnym, w tym również obejmującym infrastrukturę drogową.
Natomiast odnośnie przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. ustawy, to jest przesłanki ujemnego wpływu na rentowność kolei, organ odwoławczy podkreślił, że nie ma przewozów kolejowych o znaczeniu lokalnym organizowanych przez Województwo [...].
Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a także istniejący w kraju deficyt połączeń międzymiastowych, organ odwoławczy uznał podniesione w zażaleniu zarzuty za nieuzasadnione. Podkreślono przy tym, że zarzuty te zostały sformułowane w istocie w sposób bardzo teoretyczny, bez wskazania jakie konkretnie zagrożenia dla istniejących linii autobusowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, działające przez pełnomocnika "A" z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2020 r. i poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa z dnia 12 listopada 2019 r.
W skardze w całości powtórzono podniesione uprzednio w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy u.td. i wspierającą te zarzuty argumentację wskazującą na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w sprawie, w tym niesprawdzenie czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Z uwagi na powyższe w ocenie strony skarżącej w sprawie naruszano także art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d u.t.d.
Ponadto, podniesiono zarzut naruszenia art.107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, skutkujące brakiem możliwości weryfikacji przesłanek na podstawie, których organy obu instancji uznały, że istnieje w niniejszej sprawie podstawa do wydania uzgodnienia.
Pełnomocnik strony skarżącej wskazał dodatkowo, że niezależnie od argumentów, które przestawił już na etapie składania zażalenia, z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przywołano wyrok z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17) wynika, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostania przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Dlatego też - co podobnie jak w zażaleniu ponownie podkreślił pełnomocnik strony skarżącej - w ramach uzgodnień organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał zaś takiego badania, czego świadom jest też organ drugiej instancji, bowiem w zakresie zbadania, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości brak jest jakichkolwiek ustaleń w treści postanowienia.
Z treści uzasadnień postanowień wydanych w sprawie nie można ustalić, jakie argumenty zdecydowały o wydaniu uzgodnienia zmiany zezwolenia. Zdaniem skarżącego Marszałek Województwa powinien ocenić przebieg projektowanej linii z wszystkimi pokrywającymi się liniami na terenie województwa. Ponadto w uzasadnieniach organów obu instancji znajduje się wiele stwierdzeń ogólnikowych, zaś dostęp do akt sprawy jest znacznie utrudniony. Braki w zbadaniu i w uzasadnieniu mają istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uczestnik postępowania wnieśli o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie znajdując podstaw do jego zmiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym stosownie do dyspozycji przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
"A" z siedzibą w L., korzystając z praw przysługujących stronie postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa z wniosku spółki "B" przedmiotem kontroli Sądu uczyniło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...] uzgadniające zmianę zezwolenia na wykonywanie przez spółkę "B" przewozów regularnych na linii: W. – O. - K. Spółka "B" wystąpiła o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar 3 województw, w tym przez obszar Województwa [...].
W związku z tym Marszałek Województwa - organ właściwy do wydania zezwolenia - był zobligowany do uzgodnienia zmiany zezwolenia z Marszałkiem Województwa. Wskazana we wniosku spółki "B" linia określająca jej kolejne przystanki to niewątpliwie linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. Stąd też planowana zmiana linii komunikacyjnej podlegał uzgodnieniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt lit. g tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Przy tym przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).
Art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. wskazuje z kolei, że właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
- - zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a);
- - zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b);
- - wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d).
W przedmiotowej sprawie "A"" z siedzibą w L. powołując się prawa strony przyznane w postępowaniu głównym (którego zgodność z prawem nie podlega aktualnie ocenie Sądu) z uwagi na cel powołania stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu podniosło, że podjęte przez Marszałka Województwa w trybie art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d uzgodnienie zostało przeprowadzone nierzetelnie, to jest bez rozważenia wystąpienia przedstawionych wyżej przesłanek warunkujących odmowę wydania uzgodnienia z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.d.t.
Należy wskazać, że strona skarżąca jako organizacja mająca za cel ochronę środowiska przewoźników przed nieuczciwą konkurencją nie podnosiła, że w jej ocenie linia komunikacyjna na W. – O. – K. zagraża innym liniom komunikacyjnym lub ujemnie wpływa na rentowność kolei. Strona skarżąca wskazywała zaś, że jej zdaniem Marszałek Województwa nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na powyższe ustalenie, a potencjalnie wystąpienie takiego zagrożenia zawsze jest możliwe.
Wbrew zarzutom strony skarżącej, postępowanie wyjaśniające służące rozważeniu dopuszczalności wydania uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone. Jak zostanie wykazane poniżej, nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że postępowanie to zostało przeprowadzone w zgodzie z wynikającymi z ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, z uwzględnieniem treści wynikających z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. i jednocześnie w wystarczającym zakresie, to jest wynikającym z kompetencji organu wydającego uzgodnienie w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt lit. g ustawy u.t.d.
Co istotne, odmowa uzgodnienia zezwolenia (odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia) może być podyktowana wyłącznie tymi przesłankami, jakie ustawodawca przewiduje dla odmowy wydania zezwolenia. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia (uzgodnienia zmiany zezwolenia) oceniają przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. pod kątem danych dotyczących obszaru ich właściwości. Podnosząc zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., który ma podlegać ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można zatem abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, co w istocie czyni strona skarżąca. W tym miejscu odniesienia się przez Sąd wymaga akcentowane przez stowarzyszenie zarówno na etapie zażalenia, a następnie skargi wskazanie, że w ramach postanowienia wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d oraz art. 106 k.p.a. "organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności".
Powoływany przez stronę skarżącą postulat nie może stanowić jednak jednolicie przyjętej reguły mającej zastosowanie we wszystkich postępowaniach wyjaśniających prowadzonych w przedmiocie wydania zezwolenia. Nie może być zatem z góry i zupełnie bezrefleksyjnie narzucany wszystkim organom administracji samorządowej, do których zwrócono się o uzgodnienie projektowanej zmiany linii komunikacyjnej, bez dostrzeżenia - co należy podkreślić - okoliczności danej sprawy. Może się bowiem zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą wykluczać nie tylko zasadność ale i realną możliwość zrealizowania wskazanego postulatu.
W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dostrzec należy, że podniesiony przez stronę skarżącą postulat stanowi w istocie fragment szerszej wypowiedzi jaką Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 299/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) w realiach konkretnej sprawy, rozpoznanej uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Cytowany przez stronę skarżącą fragment uzasadnienia tego wyroku nie jest wyrazem wiążącej orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd wykładni prawa. Nie stanowi również ugruntowanej linii orzeczniczej adekwatnej dla wszystkich spraw dotyczących wydawanych na gruncie ustawy o transporcie drogowym uzgodnień nowych tras komunikacyjnych lub ich zmian.
W tym ujęciu i kontekście nie można wskazywanego przez stronę postulatu traktować jako rozstrzygającego o naruszeniu przez organy orzekające art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., poprzez niedokonanie analizy oczekiwań lokalnej społeczności względem projektowanej linii komunikacyjnej, analizy częstotliwości linii i bezpieczeństwa drogowego, co podniesiono w skardze. Projektowana przez spółkę "B" zmiana na linii W. – O. – K. dotyczy transportu międzyregionalnego na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Dla tego rodzaju linii międzyregionalnej - co prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu - podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych autobusowych przewozów lokalnych nie znajduje w istocie uzasadnienia. W przypadku linii międzyregionalnych i pośpiesznych trudno bowiem w ogóle logicznie odnosić do nich pojęcie lokalnej społeczności, a tym bardziej wymagać od organu uzgadniającego, aby ustalał oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika w danym województwie.
Jak wskazał organ odwoławczy kierowana przez spółkę "B" do przyszłych klientów oferta będzie bowiem dotyczyła ruchu międzyregionalnego z uwzględnieniem głównych miast i głównych arterii komunikacyjnych. Podnoszenie przez stronę skarżącą konieczności ustalenia potrzeb lokalnej społeczności przy tak zaplanowanej trasie jest w ocenie Sądu niezrozumiałe.
Na podstawie analizy całości akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że zarówno organ odwoławczy, jak i Marszałek Województwa prawidłowo ocenili, że w rozpatrywanym przez nich przypadku brak było przyczyn dla odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Dokonana w tym zakresie przez organy ocena dowodów i subsumpcja norm prawa materialnego z ustalonym stanem faktycznym nie budzą zastrzeżeń Sądu.
Wbrew zarzutom skargi wydając uzgodnienie nie naruszono nadto zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wystąpienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.t.d. rozważono w sposób w pełni prawidłowy biorąc pod uwagę dane dotyczące projektowanej linii wynikające z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji. Przede wszystkim wyjaśniono, jak już zaznaczono powyżej, że realizacja usług będzie wykonywana międzyregionalnie, w trybie przyspieszonym obejmującym główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. W odniesieniu do dotychczasowego jej przebiegu, uzgadniana linia komunikacyjna nie będzie się zasadniczo różniła. Dotychczasowa linia obejmowała trasę W. – E. – K., zaś projektowana linia trasę W. – O. - K. Przedmiotowa linia będzie nadal przebiegała przez trzy województwa, zaś na terenie województwa [...] znajduje się pięć przystanków uzgadnianej linii. Organy poddając analizie różnice zachodzące pomiędzy ww. trasami, podkreśliły, że na terenie województwa [...] nastąpi dodanie dodatkowego miejsca przystankowego i jednej pary kursów, natomiast przebieg planowanej trasy w obrębie granic województwa [...] wyniesie 85/51km (co stanowi 22%/14% całości długości projektowanej linii).
Ponadto, długość trasy, przystanki trasy i częstotliwość przejazdów porównano z analogicznymi danymi dotyczącymi już funkcjonujących na podstawie udzielonych przez Marszałka Województwa zezwoleń dotyczących linii pozostających w zbieżności co do trasy z linią zmienianą, zaznaczając jednocześnie brak zbieżnych funkcjonujących na obszarze Województwa [...] lokalnych połączeń kolejowych. Poczynione w tym zakresie ustalenia i wypływające z nich wnioski o braku zagrożeń dla istniejących połączeń autobusowych czy kwestii rentowności kolei nie nasuwają wątpliwości. Zostały one szczegółowo i wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ważne pozostaje również to, że wskazanej oceny organy dokonały niezależnie od tego, że w sprawie ustalono, że nie ma linii komunikacyjnej, której przebieg byłby w całości zbieżny z projektowaną przez spółkę "B" zmianą przebiegu linii, to jest na pełnej trasie obejmującej przystanki W. – O. - K. Powyższe ustalono na podstawie danych dostępnych Marszałkowi Województwa zgodnie z jego właściwością miejscową, to jest w wyniku analizy zezwoleń na międzyregionalny regularny przewóz osób, które zostały przez ten organ już udzielone.
Jest natomiast jedno zezwolenie wydane przez Marszałka Województwa, którego przebieg linii w całości pokrywa się z częścią przebiegu linii W. – O. – K., będącej przedmiotem uzgadniania (zezwolenie nr [...] na linię nr [...] M. – K.) oraz drugie zezwolenie (nr [...] na linię nr [...] G. – D. – K.), mające odcinek zbieżny z linią projektowaną. Oba wskazane zezwolenia obejmują linie zwykłe. Linie te oraz linia projektowana zostały poddane przez organy analizie dotyczącej m.in. ilości przystanków, cen czy godzin przejazdów. Zaakcentowano przy tym, że realizacja planowanych usług będzie następowała w ramach linii pospiesznej czy też w czasie sezonu letniego.
W konsekwencji, wbrew wskazaniom strony skarżącej w przedmiotowej sprawie organy odniosły się do częstotliwości, jakości i bezpieczeństwa usług przewozowych świadczonych przez "B", dokonując analizy w powyżej opisanym zakresie, w tym dotyczącej połączeń autobusowych uwzględniono ilość planowanych, na zbieżnych trasach przejazdów, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniesiono się do ustaleń dotyczących liczby kursów, jak i okresów kursowania. Wskazano, że zarówno stopień zbieżności przebiegu funkcjonujących linii komunikacyjnych z linią zmienianą, jak również przebieg jej realizacji i częstotliwość (czasokresy jej wykonywania) nie potwierdzają by zaistniały przesłanki zagrożenia w drogowym ruchu lokalnym, w tym obejmującym również infrastrukturę drogową.
Organ pierwszej instancji podkreślił z kolei, że odmowa wydania zezwolenia (zmiany zezwolenia) z uwagi na przesłankę zagrożenia ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organom samorządu kompetencję do dokonania oceny, czy w wypadku projektowania nowej linii ważniejszy będzie interes gospodarczy funkcjonujących przewoźników, czy interes społeczny. Województwo [...] zdecydowanie stoi na stanowisku, że dużo ważniejszy jest interes społeczny i nie widzi potrzebny ograniczania konkurencji na rynku publicznej komunikacji regularnej o zasięgu ponadwojewódzkim.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że na podstawie dostępnego organom w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego danych, organy niewątpliwie rozważyły okoliczności wystąpienia w sprawie przesłanek fakultatywnych odmowy zmiany zezwolenia.
Uwzględniono przy tym, że wynikające z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. przesłanki odmowy mają charakter uznaniowy i wyważając dobro obu stron dano prymat interesom społecznym przemawiającym za nieograniczaniem rozwoju komunikacji międzymiastowej. W tym miejscu jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że ważony przez organy interes gospodarczy funkcjonujących na rynku przewoźników nie może być postrzegany jako zbieżny z interesami reprezentowanymi przez stowarzyszenia. Działalność stowarzyszeń, które deklarują prowadzenie działalności w celu zapobieganiu nieuczciwej konkurencji na rynku usług, co oczywiste, nie powinna być bowiem nakierowana na realizację czyichkolwiek celów gospodarczych - poza samymi celami takiego stowarzyszenia, o ile w ogóle prowadzi ono działalność gospodarczą.
Reasumując, Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, w sprawie dokonano wyczerpującego sprawdzenia, czy projektowana zmiana zezwolenia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych i czy ujemnie wpłynie na rentowność usług kolejowych. Powyższe uczyniono zarówno z zachowaniem i w ramach przysługujących organom orzekającym kompetencji, jak i nie naruszając granic uznania administracyjnego. Organy przedstawiły oraz dostatecznie omówiły w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć przesłanki jakimi kierowały się dokonując uzgodnienia zmiany zezwolenia, a ich działaniom nie można przypisać cech dowolności. Brak jest zarazem podstaw do przyjęcia, aby dostęp do akt przedmiotowej sprawy był utrudniony i tym samym nie jest możliwe zbadanie dokumentów, potwierdzających wykonaną analizę, z uwagi na ogólnikowe stwierdzenia.
Jak podniósł pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi "marszałek odmawiał (na co wskazuje praktyka z innych spraw i czego organ nie kwestionuje) wykonania kserokopii akt i przesłania ich do Skarżącego". W aktach sprawy przedstawionych Sądowi brak jest takich wniosków kierowanych do organu. Natomiast w podnoszona w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. złożonym w toku postępowania okoliczność, że Marszałek Województwa "w innych postępowaniach uzgodnieniowych" odmawia wykonania kserokopii akt sprawy celem zapoznania się nimi, nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. W piśmie tym nie sformułowano również takiego żądania.
Z uwagi na to, że kompetencja Marszałka Województwa wynika w analizowanej sprawie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., Sąd nie uwzględnił podniesionego na etapie skargi zarzutu naruszenia przez organy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, który odnosi się do kompetencji burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a 8 do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny. Wskazany przepis nie miał zatem w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.