Uzasadnienie
Zaskarżonymi decyzjami z dnia 3 lutego 2016 r. (nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 10 kwietnia 2015 r. (nr [...] i nr [...]), którymi organ cofnął D. S. zezwolenia na sprzedaż napojów powyżej 18% oraz powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu w miejscu sprzedaży.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. (nr [...]) Prezydent Miasta cofnął zezwolenie nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży, które zostało wydane D. S. dla placówki gastronomicznej [...], mieszczącej się w T. ul. [...].
Decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. (nr [...]) Prezydent Miasta cofnął zezwolenie nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży, które zostało wydane D. S. dla placówki gastronomicznej [...], mieszczącej się w T. ul. [...].
W podstawie prawnej ww. decyzji organ powołał art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "k.p.a.".
W uzasadnieniach ww. decyzji organ wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2014 r. D. S. otrzymał zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% i powyżej 18% zawartości alkoholu dla ww. placówki gastronomicznej na okres od 2014.09.01 do 2018.08.31.
Zgodnie z art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia bieżącego roku pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim.
Dnia 28 stycznia 2015 r. D. S. (zwany dalej: "stroną", "skarżącym") złożył oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim wykazując następujące wartości:
do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo - 27.715 zł, powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyj. piwa - 4.333,01 zł, powyżej 18% zawartości alkoholu - 10.589,25 zł.
W dniu 19 marca 2015 r. przeprowadzono zapowiedzią kontrolę sprzedaży w T. przy ul. [...]. Kontrola obejmowała m.in. sprawdzenie wydruków z kasy rejestrującej raportów sprzedaży dla poszczególnych grup towarowych. Przedsiębiorca złożył oświadczenie o ilości kas fiskalnych, przy użyciu których dokonywana była rejestracja sprzedaży. Z przedstawionych dokumentów wynika, że wartość sprzedanych napojów alkoholowych wyniosła:
do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo - 35.859 zł powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyj. piwa - 277,00 zł powyżej 18% zawartości alkoholu - 17.912 zł
Na podstawie uzyskanych informacji i w oparciu o protokół z kontroli organ wszczął postępowanie w sprawie o cofnięcie stronie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyj. piwa i powyżej 18% zawartości alkoholu.
W toku postępowania strona wyjaśniła, że obniżona wartość sprzedaży nie wynikała ze świadomego działania. Wartość obliczona została inną metodą, na podstawie faktur zakupowych oraz doliczenia VAT-u i marży, która została uśredniona. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że likier traktowany jako wino, po zmieszaniu z alkoholem pow. 18% jest traktowany w obliczeniach jako alkohol pow. 18%. Oświadczenie nie było fałszywe, a jedynie wyniki obliczeń w nim zawarte nie były precyzyjne. Przy czym strona zaznaczyła, że pomyłka nie ma wpływu na wysokość opłaty koncesyjnej.
Zdaniem organu zaistniałą sytuację należało zakwalifikować jako rażącą niedbałość i uznać, że strona przedstawiła nieprawdziwe dane, co skutkuje poniesieniem konsekwencji wynikających z przepisów prawa. Organ stwierdził, że decyzja o cofnięciu zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że organ po stwierdzeniu ziszczenia się chociażby jednej z przesłanek zawartych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, musi wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Organ nie ma obowiązku badać, czy przedsiębiorca działał umyślnie, bowiem obligatoryjną przesłanką cofnięcia zezwolenia jest stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe, a okoliczności powstania błędu nie mają żadnego znaczenia dla postępowania. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych.
Organ dodał, że w opisanej sytuacji nie jest możliwe ewentualne sprostowanie oświadczenia w trybie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 60-61 i art.
65) oraz w trybie art. 113 k.p.a. Pisemne oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w ostatnim roku kalendarzowym powinno być złożone w ustalonym w ustawie, zawitym terminie i jest warunkiem uzyskania kolejnego zezwolenia, z czym związana jest kolejna opłata. Jest to bez wątpienia czynność z zakresu prawa publicznego, nie mająca charakteru czynności władczej, do której nie mają zastosowania wspomniane przepisy prawa.
Strona odwołała się od ww. decyzji podnosząc, że organ dokonał błędnej wykładni art. art. 1 ust. 1 oraz art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W szczególności nie wziął pod uwagę wykładni celowościowej. Wyniki kontroli nie wykazały bowiem przekroczenia przez niego limitów, a tym samym pomyłka nie ma wpływu na wysokość opłaty koncesyjnej. Strona wyjaśniła, że wartość sprzedaży została obliczona na podstawie faktur zakupowych z VAT i marżą, zaś marża została uśredniona i stąd powstała różnica. Zaistniała omyłka ma jedynie wymiar rachunkowy i nie powinna wywierać negatywnych konsekwencji prawnych. Oprócz tego strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. z uwagi na nierozważenie wszystkich argumentów podniesionych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Naruszenie interesu społecznego przejawia się bowiem w możliwości likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej a w konsekwencji uszczupleniu budżetu samorządowego i państwowego.
Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 3 lutego 2016 r. (nr [...] oraz nr [...]) – działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1, 80 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 5 w związku z art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w cytowanym przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy ustawodawca użył słowa "fałszywe" w znaczeniu "niezgodne z prawdą", "nieodpowiadające rzeczywistości". Słowo "fałszować" oznacza "przedstawiać coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać". Słowo "fałsz" oznacza "niezgodny z prawdą"; "jedna z dwu (obok prawdy) wartości logicznych" (Słownik Języka Polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, tom A-K, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 534-535). Słowo "fałszywe" w omawianym przepisie ma znaczenie przeciwstawne do słowa "prawda".
W związku z tym organy orzekające nie mają obowiązku badać przyczyn, dla których dane w złożonym przez stronę oświadczeniu nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu rzeczy, albowiem wystarczającą przesłanką cofnięcia przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawiera nieprawdziwe dane.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób umożliwiający uznanie zasadności stanowiska organu pierwszej instancji, a wbrew podniesionemu zarzutowi uwzględniono dyspozycję art. 7 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest istotne, z jakiego powodu odwołujący się przedstawił nieprawdziwe oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu. Organy mają obowiązek zastosować sankcję przewidzianą w ustawie w przypadku stwierdzenia takiego działania. Taką sankcją w rozpatrywanej sprawie jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa.
Kolegium wskazało także, że przepisy kodeksu karnego (art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 233 § 1-3 oraz § 5 k.k.) przewidują możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej i konsekwencje z tego wynikające w stosunku do osoby, która składa fałszywe oświadczenie. Takiego rygoru nie przewiduje ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta przewiduje inne konsekwencje złożenia fałszywego oświadczenia, a mianowicie cofnięcie zezwolenia.
D. S. zaskarżył opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:
- 1) prawa procesowego, w postaci art. 7 k.p.a. poprzez nierozważanie wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego w piśmie wyjaśniającym z dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez nieprawidłową wykładnię.
W uzasadnieniach skarg skarżący podtrzymał w całości argumentację z odwołań, a dodatkowo wskazał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył całości jego odwołań skupiając się jedynie na pojęciu fałszywości oświadczenia. W ocenie skarżącego naruszenie interesu społecznego w przedmiotowych sprawach przejawia się w likwidacji prowadzonej przeze niego działalności gospodarczej, a w konsekwencji w uszczupleniu budżetu samorządowego oraz państwowego o daniny publicznoprawne płacone w związku z prowadzeniem działalności, jak również w utrudnieniu procesu rewitalizacji strefy Starego Miasta T. Odebranie koncesji na sprzedaż alkoholi spowoduje bowiem, że będzie zmuszony zamknąć działalność gospodarczą, a co za tym idzie upadnie kolejne przedsiębiorstwo w miejscowości. Jego bar prowadzony jest od 2009 r. i stał się ważnym punktem usługowym, gdzie mieszkańcy T. mogą w kulturalny sposób spożyć alkohol w miłej atmosferze.
Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do powyższej argumentacji przywołanej już w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. Wskazał, że do tej pory, a więc przez ponad 5 lat, nie było żadnej interwencji Policji i nie zdarzył się żaden wybryk chuligański, co zasługuje na szczególną uwagę. W lokalu przestrzega się wszystkich zasad obrotu alkoholem, a stała klientela cechuje się wysoką kulturą spożycia alkoholu.
Dalej powtórzył, że obowiązek składania w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, został wprowadzony w związku z pojawieniem się obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Celem tej powinności jest zatem sprawdzenie, czy podmiot uprawniony nie przekracza limitów sprzedaży i czy opłata koncesyjna została naliczona prawidłowo. W związku z tym przyznał, że nie ulega wątpliwości, iż dokonał nieprawidłowego obliczenia wartości sprzedaży, jednakże nieprawidłowość ta wynikała z metody jaką przyjął, a nie ze świadomego działania w celu obniżenia wartości sprzedaży. Wyniki kontroli nie wykazały przekroczenia limitów, a tym samym pomyłka nie ma wpływu na wysokość opłaty koncesyjnej. Oświadczenie nie było więc fałszywe, a tylko wyniki obliczeń w nim zawarte były nieprawdziwe. Ażeby móc przyjąć fałszowanie oświadczenia należałoby mu przypisać winę umyślną, a więc świadome działanie nakierowane na podanie nieprawdziwych danych. Wskazał, że nie można zgodzić się z taką wykładnią ww. przepisów, że nawet najmniejsza pomyłka rachunkowa (tzw. czeski błąd) musi być tak brzemienna w skutkach i oznaczać cofnięcie zezwolenia.
Ponadto przy analizie przyczyny cofnięcia zezwolenia nasuwa pytanie, czy organ prowadzący postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia ma samoistne uprawnienia co do ustalenia, że dane w oświadczeniu są fałszywe, czy też ustalenia tego może dokonać wyłącznie sąd. Wydaje się, że z uwagi na charakter naruszenia w tym przypadku prawa, właściwe będzie przejęcie rozwiązania przewidzianego art. 145 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że ustalenia, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (dane zawarte we wspomnianym oświadczeniu, stanowiące podstawę do obliczenia wysokości należnej opłaty za korzystanie z zezwolenia są nieprawdziwe) dokonuje wyłącznie sąd.
Skarżący raz jeszcze podkreślił, że stwierdzona omyłka nie wiązała się w żadnym wypadku z przekroczeniem limitu i zmiany wysokości opłaty. Nadmienił także, że nawet gdyby przyjąć fałszywość jego oświadczenia, to dotyczyło ono tylko alkoholi powyżej 18%, a nie piwa i alkoholi do 18%, a zatem tak daleko idące konsekwencje są niekonstytucyjne naruszają bowiem zasadę proporcjonalności kary, w tym wypadku sankcji administracyjnoprawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 468/16 oraz III SA/Gd 469/16 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 468/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
W art. 18 ust. 10 ustawy zostały przez ustawodawcę w sposób enumeratywny określone przypadki, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży podlega cofnięciu przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone. Jako jeden z przypadków uzasadniających cofnięcie przez organ ww. zezwolenia uznane zostało przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 (art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy).
W myśl art. 111 ust. 4 ustawy przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim.
Celem złożenia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych – co wynika z art. 11¹ ust. 1 ustawy – jest pozyskanie dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy, tj. prowadzenia działań związanych z profilaktyką oraz rozwiązywaniem problemów alkoholowych i integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Środkiem osiągnięcia wskazanego celu są opłaty pobierane przez gminę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Opłaty te są wnoszone przez przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na rachunek gminy zarówno przed wydaniem zezwolenia (art. 11¹ ust. 2 ustawy), jak też corocznie (art. 11¹ ust. 7 ustawy), przy czym wysokość tych opłat została uzależniona od wartości sprzedaży napojów alkoholowych w danym roku.
Stosownie bowiem do art. 11¹ ust. 5 ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorca prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży, w którym roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła: 1/ 37 500 zł dla napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa – wnosi w wysokości 1,4% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim; 2/ 37 500 zł dla napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – wnosi w wysokości 1,4% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim; 3/ 77 000 zł dla napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu – wnosi w wysokości 2,7% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim. W myśl natomiast art. 11¹ ust. 6 ustawy przedsiębiorcy, których roczna wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła wartości, o których mowa w ust. 5, wnoszą opłatę w wysokości określonej w ust. 2, tj. 1/ 525 zł za sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa; 2/ 525 zł za sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3/ 2100 zł za sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu.
Mając na uwadze zacytowane regulacje prawne należy przyjąć, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy przewidujący bezwzględną sankcję cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku przedstawienia przez przedsiębiorcę fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 11¹ ust. 4, zawierającym wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, ma na celu zapobieżenie uszczuplaniu wpływów gminy z opłat pobieranych od sprzedawców alkoholu, poprzez zaniżenie przez sprzedawcę (przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych) wartości sprzedaży alkoholu, co może skutkować zmniejszeniem opłaty określonej w art. 11¹ ust. 1 ustawy, a w konsekwencji zmniejszeniem wspomnianych wpływów do budżetu gminy.
W orzecznictwie zauważa się jednak, że nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia omawianej opłaty uzasadnia zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, gdyż nie można w procesie wykładni art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy pominąć regulacji kształtujących roczną opłatę, jak i celów, dla których opłata ta została wprowadzona. Nie można również nie dostrzec, że zagrożenie tak rygorystyczną sankcją ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której na skutek przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wysokość rocznej opłaty będzie zaniżona, a tym samym udział podmiotu posiadającego zezwolenie w finansowaniu działań, określonych w art. 4¹ ust. 1 ustawy, będzie niższy niż określony przez ustawodawcę poprzez kryterium wartości sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2423/14, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż - co wykazała przeprowadzona kontrola i czego skarżący nie kwestionował - deklarowana przez niego wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% została w złożonym oświadczeniu de facto zawyżona (o 4.056,01 zł), natomiast wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% alkoholu, została co prawda zaniżona (o 7.322,75 zł), to jednak nie spowodowało to w żadnym wypadku przekroczenia określonego w ustawie limitu sprzedaży dla ww. kategorii napojów alkoholowych, który skutkowałoby zmianą (zaniżeniem) wysokości należnej gminie z tego tytułu opłaty za korzystanie przez skarżącego z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się zatem z poglądem zaprezentowanym w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki".
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd, a w związku z tym stwierdza, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy skupiając się wyłącznie na jego literalnym (dosłownym) brzmieniu, a pomijając zupełnie ratio legis takiego właśnie uregulowania i jego skutki. Należy powtórzyć, że celem przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy jest zapobieganie zmniejszaniu wpływów do budżetu gminy powodowanym zafałszowanymi oświadczeniami przedsiębiorców, dlatego jeżeli niezgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie danego przedsiębiorcy nie prowadzi do takiego rezultatu, to w takiej sytuacji odpada celowość zastosowania tak daleko idącej sankcji, jaką jest cofnięcie zezwolenia.
Zauważyć bowiem należy, że skutkiem przedstawienia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w danym roku i w konsekwencji cofnięcia zezwolenia jest 3 letni – od dnia wydania decyzji o cofnięciu – zakaz występowania przez przedsiębiorcę z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia (art. 18 ust. 11 ustawy), podczas, gdy np. fakt niezłożenia w ogóle takiego oświadczenia skutkuje de facto sankcją wygaśnięcia zezwolenia (art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. a/ w zw. z ust. 12a ustawy) i możliwością wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia (art. 18 ust. 13 ustawy). W tej sytuacji wydaje się zasadne twierdzenie, że nie każdy przypadek wykazania w oświadczeniu niezgodnych z prawdą danych (czasem wynikający chociażby ze zwykłej omyłki pisarskiej lub rachunkowej) może być niejako automatycznie oceniany przez organy jako spełnienie przesłanki "przedstawienia fałszywych danych", lecz tylko taki, który niweczy cel wprowadzonej regulacji, tj. prowadzi do zaniżenia należnych gminie środków pieniężnych kierowanych na działania podejmowane w celu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Dokonując zatem wykładni przepisu wprowadzającego sankcję, jakim jest art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, należy dokonać wyważenia interesów (publicznego/społecznego i indywidualnego interesu przedsiębiorcy) i zachować proporcję między celem, który chce się osiągnąć a środkami, które mają służyć osiągnięciu tego celu, zgodnie z zasadą proporcjonalności przyjętą w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w sprawach objętych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasadę proporcjonalności wyraża przepis art. 7 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2398/14, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Także w doktrynie wskazuje się, że wyrażona w art. 7 k.p.a. ogólna zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w ten sposób, że choć zasada proporcjonalności jest "adresowana expressis verbis do ustawodawcy, to musi znaleźć zastosowanie też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 43).
Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że organy orzekające w niniejszej sprawie odkodowując w procesie stosowania prawa treść znaczenia normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, winny były uwzględnić przy jego wykładni nie tylko słownikowe znaczenie wyrażenia "fałszywe dane", ale również relację, jaka zachodzi w danym przypadku pomiędzy "fałszywymi danymi" wykazanymi przez przedsiębiorcę w corocznie składanym pisemnym oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy.