Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r, poz. 2220 ze zm.), odmówił przyznania D. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką L. D. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki (...), jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym od dnia 6 lutego 2012 r., ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ wskazał też, że choć Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną) jest niezgodny z Konstytucją, to jednak fakt ten nie oznacza wykluczenia tego kryterium ze stosowania, a nadto nie ma odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. D., kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, że do wniosku dołączył oświadczenie o rezygnacji z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia 9 marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności matki skarżącego stwierdzono, że data niepełnosprawności nie jest możliwa do ustalenia. Nie można zatem stwierdzić, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu 18. roku życia, jak i po ukończeniu 25. roku życia, bowiem nie wiadomo, kiedy powstała. W tej sytuacji nie zostały zachowane kryteria wiekowe, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyższą decyzję D. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, a nadto naruszenie art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, wobec czego należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącego, urodzona w 1931 r., orzeczeniem z dnia 28 lutego 2012 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 lutego 2012 r.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że nie da się ustalić, czy niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy.
Organy nie kwestionowały natomiast zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką i związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.
Podkreślić należy, że z ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką L. D. W przeprowadzonym w dniu 3 stycznia 2020 r. rodzinnym wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że skarżący prawidłowo opiekuje się matką, która jest osobą schorowaną, od około 4 lat jest osobą leżącą, cewnikowaną, wymagającą stałej opieki innych osób. Skarżący pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nadto zapewnia stały kontakt z lekarzem i pielęgniarką środowiskową oraz pomaga matce przy czynnościach związanych z toaletą, przy czym czynności ściśle higieniczne pomaga mu wykonywać opiekunka, która przychodzi codziennie rano.
Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
W ocenie Sądu należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ma znaczenia dla tak dokonanej analizy skutków omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że w tym samym wyroku Trybunał orzekł (w pkt. 1.), że art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które to świadczenie zostało mu przyznane.
Zauważyć też należy, że choć w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału wskazano, że w grupie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną, dopuszczalne jest odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, to fakt ten nie zmienia ostatecznego rozstrzygnięcia Trybunału o niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Przytoczyć wypada w związku z powyższym fragment zawarty w pkt. 7.3. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym wyjaśniono, że: "Ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. (...) Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów."
W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jego matki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć należało kwestię, czy przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego mogło wykluczać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd, mimo braku wyraźnego wyartykułowania, zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro organy wskazują na przysługujące skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy naruszone zostało prawo skarżącego do skutecznego dokonania wyboru świadczenia, przy czym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył pisemne oświadczenie, ż w przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tak sformułowanego oświadczenia wynika jednoznacznie, że skarżący ma świadomość, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń przysługuje mu tylko jedno wybrane świadczenie.
Fakt ustalenia skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zauważyć należy, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z prawa wyboru skorzystać.
W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.
Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Uwzględnieniu winno nadto podlegać stanowisko Sądu w przedmiocie zapewnienia skarżącemu rzeczywistej możliwości realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.