Uzasadnienie
D. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 5 grudnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że D. Ż. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką A. Ż., która na mocy orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2018 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z dniem 21 grudnia 2013 r. A. Ż. nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką pomagając jej w codziennym funkcjonowaniu. Pomaga matce w ubieraniu, podaje posiłki i lekarstwa wg zaleceń lekarskich, pilnuje terminów wizyt i konsultacji medycznych, towarzyszy matce podczas hospitalizacji i przy wizytach lekarskich. Robi też zakupy, sprząta, pierze, prasuje i załatwia sprawy urzędowe. Wnioskodawca jest kawalerem, nie posiada prawa do emerytury ani renty, nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inna osobę w rodzinie lub poza nią. Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z matką. Osoba wymagająca opieki – A. Ż. jest osobą zamężną. Małżonek osoby wymagającej opieki
- – M. Ż. prowadzi własną działalność gospodarczą, a zgodnie z oświadczeniem syna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto z przeprowadzonego w dniu 29 listopada 2019 r. wywiadu środowiskowego wynika m.in., że z uwagi na konieczność zapewnienia mamie stałej opieki wnioskodawca w 2013 r. zrezygnował z zatrudnienia i pozostaje osobą nieaktywną zawodowo.
Następnie organ wyjaśnił, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
K 38/13 z 21 października 2014 r. istotnie został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W ocenie Kolegium wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na pkt 8 uzasadnienia wyroku, omawiający skutki jego wydania, Kolegium stwierdziło, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia tych decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał w swoim wyroku nie przesądził, jaki model ustalania świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć.
To oznacza, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest jednak ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
W konsekwencji, z uwagi na stwierdzoną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności datą powstania niepełnosprawności A. Ż., w sprawie nie została zachowana przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, która powinna powstać nie później niż do ukończenia przez osobę wymagającą opieki 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przy zachowaniu kryterium wiekowego do 25. roku życia.
W sprawie wystąpiła także negatywna przesłanka przyznania świadczenia wychowawczego, określona przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mąż A. Ż. jest czynny zawodowo i mieszka z żoną. Z uwagi na pracę i własne upodobania nie poczuwa się do opieki nad niepełnosprawną małżonką. Nie można zatem stwierdzić, by w takiej sytuacji istniały obiektywne, niezależne od jego woli przyczyny uniemożliwiające podjęcie się opieki nad niepełnosprawną żoną. W rozumieniu przepisów prawa to małżonek w pierwszej kolejności jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec współmałżonka. Brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być wykładany przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego wyboru przez określone osoby i nie zwalniają ich przy tym z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej.
W skardze na decyzję organu odwoławczego D. Ż. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;
- 2) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dokonana przez organ odwoławczy językowa wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r, prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)."
Następnie skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż nadal możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie. Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm.) dalej powoływana jako u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust. 5 u.ś.r. zawiera także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia, nawet w przypadku ustalenia, że strona spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, to jest rzeczywiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zatem między innymi wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. u.ś.r.).
Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że sąd w pełni podtrzymuje jednolitą linię orzecznictwa wskazującą na to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) odniósł bezpośredni skutek i zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają zawsze (bez względu na datę powstania niepełnosprawności) obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano jako datę powstania niepełnosprawności datę 21 grudnia 2013 r. (gdy matka skarżącego miała 55 lat).
Jak wynika z wywiadu znajdującego się w aktach administracyjnych zamieszkuje tam również mąż niepełnosprawnej A. Ż. – M. Ż. Skarżący wskazywał, że jest jedyną bliską osobą, która faktycznie może zajmować się matką. Jej mąż nie opiekuje się żoną z uwagi na "własne upodobania", oraz z uwagi na to, że jest aktywny zawodowo.
Niesporne jest, że M. Ż. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z woli ustawodawcy, uprawnienie innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy zapewnienie takiej opieki nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych przez współmałżonka.
Za taką przyczynę skarżący uznaje w istocie aktywność zawodową małżonka niepełnosprawnej matki oraz jego charakter lub upodobania.
Sąd orzekający przyjmuje za własny prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem.
Taka przyczyna nie występuje jednakże w niniejszej sprawie.
Mąż niepełnosprawnej A. Ż. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z akt administracyjnych nie wynika, by z powodów zdrowotnych nie był zdolny do sprawowania opieki nad żoną. Jest osobą aktywną zawodowo. Praca zawodowa, co oczywiste, ogranicza możliwość świadczenia przez niego osobistej opieki nad żoną. Nie jest to jednak trwała i niezależna od jego woli okoliczność wyłączająca możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Nawet dokonanie przedstawionej wyżej wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie może bowiem skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, w sytuacji, w której współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia) lecz tego odmawia. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są przyczyny tej odmowy, a więc np. to, że zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.
Mąż niepełnosprawnej A. Ż. jest obiektywnie zdolny do sprawowania opieki nad swoją żoną. Wykonywanie pracy zawodowej nie może być zaś w żadnym razie uznawane (nie byłoby to bowiem zgodne właśnie z celem omawianej ustawy) za przesłankę niezależnej od woli niemożności świadczenia opieki nad osobą niepełnosprawną, szczególnie, że to właśnie rezygnacja z pracy (lub niepodejmowanie pracy) jest warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wyrok został wydany w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.