Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr (...), którą odmówiono S.G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką E.G..
Kolegium uwzględniło linię orzeczniczą sądów administracyjnych co do interpretacji art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) wskazując, że w odniesieniu do osób podopiecznych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).
Organ II instancji wskazał, że S. G. po opuszczeniu Zakładu Karnego w K. 30 października 2019 r., przez 13 dni od 5 do 18 listopada był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dacie złożenia wniosku pozostawał on bez pracy, nie posiadał też statutu osoby bezrobotnej. Mieszka z matką, która cierpi na schorzenia kardiologiczne (niewydolność krążenia, stan po zawałach), miażdżycę, niewydolność tarczycy. Te schorzenia - jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego - nie uniemożliwiają jego matce samodzielnego przyjmowania leków, przygotowywania i spożywania posiłków, poruszania się po mieszkaniu. W czasie gdy S. G. przebywał w zakładzie karnym jego matka samodzielnie prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Kolegium wskazało, że przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Kolegium zakres obowiązków opisany w wywiadzie środowiskowym, sprowadzający się do "rozkładania leków na cały dzień w określonych porcjach i godzinach", towarzyszenie podczas wizyt u lekarza i pozostawanie w dyspozycji matki "w każdej chwili", nie daje podstaw do uznania, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium podkreśliło także, że Sąd Rejonowy (...) w G. zmieniając wyrokiem orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności E.G. nie zmienił go w zakresie dotyczącym braku konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
S. G. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że sprawuje nad niepełnosprawną matką opiekę uniemożliwiającą mu podjęcie zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 18 października 2018 r. E.G. (ur. 28 maja 1953 r.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (pkt I), orzeczenie to wydano na stałe (pkt III), nie dało się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV), bez wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd Rejonowy (...) w G. prawomocnym wyrokiem zmienił to orzeczenie, zaliczając E.G. ostatecznie do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Wyrok ten jednak nie zmienił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w zakresie braku wskazań dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wbrew twierdzeniu skargi nie istnieje zatem orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącego ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem Kolegium słusznie przyjęło w sprawie, że przedmiotowe świadczenie nie było zależne od daty powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki matki skarżącego.
Kolegium prawidłowo jednak wskazało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Organy administracji na podstawie zebranego materiału dowodowego trafnie stwierdziły, że przesłanki z art. 17 ust.1 u.ś.r. nie zostały przez skarżącego spełnione. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym w nim osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Innymi słowy, z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną (np. matką), gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, a za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).
W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Sąd podziela stanowisko organów o braku związku przyczynowo – skutkowego bowiem ze zgromadzonego w aktach materiału organy słusznie wywiodły, że taki związek w niniejszej sprawie nie występuje.
Wskazać należy, że wyrokiem Sądu Rejonowego (...) w G. zmieniającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matka skarżącego została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Jednakże przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uprawnia do stwierdzenia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym wyklucza automatycznie obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Nie każda opieka nad taką osobą będzie uniemożliwiać zatrudnienie, gdyż nie można czynić z góry założenia, że konieczne będzie udzielanie takiej osobie opieki kompleksowej przez cały czas.
Wbrew zarzutowi skargi matka skarżącego nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ani orzeczenia Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności obydwu instancji, ani wyrok Sądu Rejonowego (...) nie zawierają takiego wskazania.
Organy słusznie argumentowały, że schorzenia wymienione w wywiadzie środowiskowym nie uniemożliwiają matce skarżącego samodzielnego przyjmowania leków, samodzielnego przygotowywania i spożywania posiłków, samodzielnego poruszania się po mieszkaniu. Słusznie też podkreślają, że w czasie gdy skarżący przebywał w zakładzie karnym jego matka samodzielnie prowadziła gospodarstwo domowe. Z akt sprawy nie wynika by stan zdrowia E.G. od tego czasu uległ pogorszeniu, co potwierdza znajdujący się w aktach wywiad środowiskowy.
W realiach niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby potwierdzić związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynikają obiektywnie uzasadnione okoliczności pozwalające przyjąć, że matka skarżącego jest na tyle niesamodzielna, że konieczna jest stała obecność skarżącego uniemożliwiająca mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. Matka skarżącego nie jest osobą leżącą i niesprawną ruchowo, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, spożywa posiłki i ubiera się. Zakres jej samodzielności i czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego nie powodują konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Czynności skarżącego w ramach wykonywanej pomocy są związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, a wspólne zamieszkiwanie z matką nie uzasadnia przyznania mu z środków publicznych świadczenia związanego z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Braku aktywności zawodowej nie wiąże się bowiem bezpośrednio z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).