Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewoda zaskarżoną decyzją na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 maja 2005 r. orzekającą o wymeldowaniu A. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] w miejscowości K. [...] w gminie w C. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie rodziny B. wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa w B. (dalej zwana: Agencją Nieruchomości Rolnych), która twierdziła, że rodzina ta nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od 1988 r.
Organ I instancji, na podstawie zeznań świadków oraz czynności sprawdzających przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i Komendy Powiatowej Policji ustalił, że rodzina B. wyprowadziła się z lokalu. Następnie osobnymi decyzjami organ wymeldował z pobytu stałego członków rodziny B. Z decyzją organu nie zgodził się M. B. wnosząc w imieniu A. B. odwołanie. W uzasadnieniu odwołania przyznał, że czasowo zamieszkał z rodziną w C., ale swoje plany życiowe nadal wiąże ze spornym lokalem.
Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podniósł, że podstawą prawną decyzji o wymeldowaniu jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który przewiduje wymeldowanie osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na okoliczność nie zamieszkiwania rodziny B. w miejscu pobytu stałego. Fakt ten ustalono na podstawie kontroli meldunkowej oraz przesłuchania świadków w osobach; W. S., M. P. i M. K., którzy zgodnie wskazali, że wymienieni nie zamieszkują w spornym lokalu od około 8-9 lat. Organ podkreślił, że posiadanie pobytu stałego związane jest z przebywaniem pod danym adresem z zamiarem pobytu stałego, które oznacza, że w tym lokalu osoba posiada tzw. centrum życiowe, czyli miejsce gdzie koncentruje się ogół spraw życiowych.
W niniejszej sprawnie można stwierdzić natomiast, że takim centrum życiowym rodziny B. nie jest przedmiotowy lokal. Dalej organ wskazał, że fakt posiadania meldunku ma jedynie charakter ewidencyjny, rejestracyjny i powinien odzwierciedlać istniejący stan, wskazywać aktualne miejsce pobytu. Sam zamiar powrotu do lokalu nie może uzasadniać wydania decyzji o odmowie wymeldowania, gdyż jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, a organ administracyjny wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili orzekania.
A. B., reprezentowany przez ojca M. B., zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się także uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż przedmiotowy lokal jego rodzina wynajmuje od Agencji Nieruchomości Rolnych od 6 czerwca 1988 r. Obecnie posiada zameldowanie czasowe w lokalu nr [...] O. W. [...] w C. Wbrew wcześniejszym informacjom organu o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do złożenia wyjaśnień lub wniosków dowodowych w sprawie, organu I instancji nie zajął stanowiska w sprawie pisemnych wyjaśnień M.B. z dnia 25 kwietnia 2005 r.
Skarżący podniósł, że w dniu 21 kwietnia 2005 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wymeldowanie jego rodziny z przedmiotowego lokalu. Agencja Nieruchomości Rolnych nie poinformowała skarżącego o zamiarze wymeldowania jego rodziny i nadal wystawia faktury dla niego za czynsz dotyczący przedmiotowego lokalu, ostatnia faktura VAT została wystawiona 7 lipca 2005 r.
W związku z wskazanymi okolicznościami skarżący uważa, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 30 listopada 2005 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że A. B. studiuje obecnie w S. gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy przeszedł do porządku nad kwestią reprezentacji skarżącego. W jego imieniu odwołanie złożył jego ojciec M. B., twierdząc, że występuje w imieniu wszystkich członków rodziny. A. B. w momencie wniesienia odwołania był osobą pełnoletnią. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Przy czym pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub złożone do protokołu. Zatem regułą jest konieczność przedstawienia pełnomocnictwa przy wszczęciu lub toku postępowania. Nie mogą być traktowane jako pisma strony dokumenty podpisane przez osobę, która nie jest umocowana przez stronę. Organ w razie wątpliwości winien wzywać strony lub pełnomocników do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa. W myśl art. 33 § 4 k.p.a. odstępstwem od tych wymogów mogą być sprawy mniejszej wagi, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Wówczas organ może nie żądać pełnomocnictwa.
Przepis § 4 art. 33 k.p.a. ustanawia pełnomocnictwo domniemane w sytuacji wyraźnie w nim przewidzianej. Jednakże, zdaniem Sądu, na etapie postępowania odwoławczego stosowanie niniejszego przepisu wymaga szczególnej ostrożności. M. B. w odwołaniu stwierdził, że: "Odwołanie moje dotyczy pozostałych członków mojej rodziny /.../". Zatem M. B. nie powołuje się, że działa w imieniu pozostałych członków rodziny, w tym syna A. B., jako ich pełnomocnik. Z niniejszego stwierdzenia wynika, że M. B. działa we własnym imieniu i skutkami tego działania chce również objąć decyzje dotyczące pozostałych dorosłych członków rodziny. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć konstrukcję pełnomocnictwa domniemanego, o której mowa w art. 33 §4 k.p.a. Niniejszy przepis bowiem wyraźnie mówi o braku wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia. W postępowaniu odwoławczym nie mogą występować jakiekolwiek wątpliwości, co do woli strony zaskarżenia rozstrzygnięcia organu niższej instancji.
Wobec powyższego obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie M. B. do złożenia pełnomocnictwa podpisanego przez syna A. B. Organ II instancji nie czyniąc zadość temu obowiązkowi rozpatrzył odwołanie, które nie pochodziło od strony, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).
Jednocześnie w przedmiotowej sprawie zakresem oceny należało objąć również decyzję organu I instancji, skoro skarżący domagał się również jej uchylenia, a czemu nie stoi na przeszkodzie stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 zasada prawdy obiektywnej. Jej rozwinięciem jest art. 77 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie tych przepisów stanowi podstawę do uchylenia decyzji.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, aby można orzec o wymeldowaniu danej osoby opuszczenie lokalu musi mieć charakter trwały i dobrowolny (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. V SA 3169/00, baza Lex nr 50123, wyrok NSA z dnia 23 września 1999 r. V SA 252/99, baza Lex nr 49952). W sprawie o wymeldowanie zadaniem organów jest ustalenie czy opuszczenie lokalu ma właśnie taki charakter.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że sporny lokal został opuszczony przez rodzinę B. kilka lat temu, natomiast nie można powiedzieć nic na temat okoliczności i charakteru opuszczenia lokalu. W szczególność organ I instancji nie odniósł się do faktu, gdzie aktualnie przebywa skarżący i jaki jest charakter tego pobytu oraz czy w związku z tym jest w miejscu pobytu zameldowany. Organ doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania na adres w S.. Jednakże w sprawie brak jest ustaleń organu odnośnie przyczyn opuszczenia przedmiotowego lokalu oraz czasu, na jaki został opuszczony i charakteru jego pobytu w S.. W okresie między zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie a datą wydania decyzji administracyjnej nastąpiło jedynie dopuszczenie do postępowania Agencji Nieruchomości Rolnych w charakterze strony oraz wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji po przeprowadzonej kontroli meldunkowej.
Postępowania organu I instancji nie można uznać za zgodne z prawem. Zawiadomienie o wszczęciu w dniu 15 kwietnia 2005 r. z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania A. B. zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 kwietnia 2005 r. Urząd Gminy w C. natomiast podjął działania związane ze sprawą wymeldowania rodziny B. już wcześniej; dnia 15 marca 2005 r. wysłał pismo do Komendanta Straży Gminnej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powołując się na art. 147 Kodeksu wykroczeń, dnia 7 kwietnia 2005 r. zwrócił się o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w sprawie rodziny B. do Komendanta Powiatowego Policji w C. Ustalenia dokonane przez Straż Gminną i Policję zostały następnie dołączone do akt sprawy jako materiał dowodowy w sprawie o wymeldowanie rodziny B. W ocenie Sądu takie postępowanie jest niedopuszczalne. Organ ma obowiązek prowadzić tak postępowanie administracyjne (w tym postępowanie o wymeldowanie), aby zapewnić stronie czynny udział w nim.
W niniejszej sprawie czynności, które winny być dokonane w ramach postępowania administracyjnego, zostały arbitralnie wyłączone spod rygorów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy dotyczące postępowania dowodowego (art. 75 - 88a k.p.a.). Postępowanie dowodowe może być prowadzone wyłącznie po wszczęciu postępowania w sprawie.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż nieprawdziwe jest twierdzenie organu odwoławczego, że z wnioskiem o wymeldowanie rodziny wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych, ponieważ wniosek w tej sprawie wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 21 kwietnia 2005 r. to jest już po formalnym wszczęciu postępowania w sprawie.
Organ I instancji, jak wyżej wskazano, wszczął postępowanie w dniu 15 kwietnia 2005 r., wskazując, iż zostało ono wszczęte z urzędu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie można uznać za datę wszczęcia postępowania daty jednej ze wskazanych wyżej, czynności podjętych przez organ z urzędu, przed dniem 15 kwietnia 2005 r. W tej mierze Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 marca 1981 r. SA 678/81 (ONSA 1981/1/15), w myśl którego: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono w sprawie". Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie został powiadomiony o żadnej z czynności podjętych przez organ przed dniem 15 kwietnia 2005 r. zatem nie można było uznać, iż postępowanie zostało wszczęte w innej dacie niż uznał to sam organ I instancji, określając ją na dzień 15 kwietnia 2005 r.
W konsekwencji należy uznać, że organy obu instancji dysponowały materiałem zebranym w przeważającej części poza postępowaniem administracyjnym. Jak wynika z akt administracyjnych, zeznania świadków, na które organy wskazują, są w istocie rzeczy protokołami z rozpytania osób sporządzonymi w trakcie przeprowadzania przez funkcjonariuszy Straży Gminnej wywiadu środowiskowego w związku z pismem z Urzędu Gminy w C. z dnia 15 marca 2005 r. Wobec tego formalnie nie są to zeznania świadków w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, złożone w trakcie postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym należało uznać, że organ I instancji w istocie rzeczy nie dysponował materiałem prawidłowo zebranym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ nie ustosunkował się nawet do twierdzeń, zawartych w piśmie ojca skarżącego z dnia 25 kwietnia 2005 r. i nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych celem ich zweryfikowania. Zatem zasadny jest zarzut skarżącego, iż organ I instancji faktycznie nie odniósł się do argumentów zawartych w piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r., nie uczynił tego również organ odwoławczy. Tym samym organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego.
Podkreślić należy, że wadą postępowania jest również prowadzenie jej w sposób szablonowy w stosunku do wszystkich członków rodziny B. W konsekwencji doszło do wydania szablonowych rozstrzygnięć, które nie uwzględniają istniejących odmiennych w poszczególnych aspektach stanów faktycznych w odniesieniu do każdej z osób, której dotyczą poszczególne decyzje.
W konkluzji Sąd stwierdza, iż poważne uchybienia proceduralne w postępowaniu organu I instancji skutkujące nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy implikują konieczność uchylenia również decyzji tego organu.
Organy ewidencyjne ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, gdyż dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny czy ziściły się przesłanki uzasadniające wymeldowanie skarżącego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niewątpliwie koniecznym będzie wysłuchanie w pierwszej kolejności skarżącego, a dopiero następnie ewentualnych świadków. Jednocześnie należy wskazać, że sprawa dotyczy wymeldowania A. B. i powinna być postrzegana jako dotycząca konkretnej osoby, a nie jak dotychczas jako sprawa o wymeldowanie rodziny B. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przedmiotowej ustawy.