Uzasadnienie
Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 28 września 2012 r. nr [...] i [...] Wójt Gminy [...], będący w sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wszczął wobec A. W. i I. W. egzekucję administracyjną obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na działce nr [...] położonej w [...]. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...].
Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Z. W. wniósł do Wójta Gminy [...] w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.[...] Dz.U. z 2016 poz. 599 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a. skargę na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania egzekucyjnego. W skardze zakwestionował działania Wójta jako organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, w szczególności domagał się kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec A. i I. W. oraz wydania postanowienia o zakończeniu egzekucji administracyjne[...]
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wójt Gminy [...] oddalił powyższą skargę.
Po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. utrzymało je w mocy.
Kolegium szczegółowo opisało podejmowane w sprawie czynności i wskazało, że w wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek obciążający A. i I. W. został wykonany. Oględziny odbyły się z udziałem biegłego, który potwierdził wykonanie obowiązku. Opisane okoliczności sprawy w ocenie Kolegium potwierdziły, że Wójt Gminy [...] nie działał w sposób przewlekły. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że Wójt kilkakrotnie zastosował wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Czynności te były zaskarżane przez zobowiązane, co skutkowało wydłużeniem postępowania, niezależnym jednak od organu egzekucyjnego. Kolegium za prawidłowe uznało wybór środka egzekucyjnego. Podzieliło również zasadność posłużenia się opiniami biegłych w celu potwierdzenia wykonania egzekwowanych obowiązków, co musiało wydłużyć czas trwania postępowania.
Czynności podejmowane przez Wójta Gminy [...] były celowe i uzasadnione. Przedłużanie się postępowania egzekucyjnego spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu (wstrzymanie wykonalności decyzji, środki zaskarżenia wnoszone przez zobowiązane, konieczność dokonania oględzin i powołania biegłych). Z tego względu Kolegium uznało, że Wójt Gminy [...] zasadnie oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że fakt wykonania obowiązku został stwierdzony w trakcie oględzin z udziałem biegłych, którzy przygotowali wcześniej ekspertyzę mającą na celu określenie, czy egzekwowany obowiązek został wykonany, tzn. czy woda z nieruchomości nr [...] i [...] odpływa w sposób naturalny.
Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 389/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną przez Z. W. na powyższe postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, że postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły, wskazując jednocześnie, iż skarga Z. W. wpłynęła już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, ponieważ w wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek obciążający A. i I. W. został wykonany, skarga natomiast została wniesiona pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Ponadto prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę Z. W. na postanowienie SKO w [...] z dnia 30 marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 2 czerwca 2015 r. dokonał oceny czynności dokonanych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym do tej daty uznając, że nie noszą one cech przewlekłości. Z uwagi na związanie treścią wyroku (art. 153 P.p.s.a.) Sąd wskazał, że kontroli zarówno organów, jak i Sądu w przedmiotowym postępowaniu mogą podlegać jedynie czynności organu egzekucyjnego dokonane po 2 czerwca 2015r.
W ocenie Sądu, z akt administracyjnych wynika, że w tym czasie organ aktywnie prowadził postępowanie egzekucyjne, co w rezultacie doprowadziło do wykonania przez osoby zobowiązane obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r.
Zdaniem Sądu, argumentacja skargi Z. W. miała na celu poddanie weryfikacji stanowiska organu co do wykonania obowiązku, jednakże nie może to być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania.
Sąd wskazał, że Kolegium prawidłowo oceniło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne z punktu widzenia jego ewentualnej przewlekłości. Kolegium szczegółowo, chronologicznie zestawiło wszystkie czynności podejmowane przez organ w toku prowadzonej egzekucji oraz fakt korzystania przez zobowiązane z ich uprawnień procesowych, w tym korzystania ze środków zaskarżenia i inicjatywy do wszczynania postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania). Organy egzekucyjne podejmowały czynności właściwe do etapów postępowania i jego biegu, uwzględniając skutki procesowe równolegle toczących się postępowań sądowych mających za przedmiot weryfikację decyzji określającej egzekwowany obowiązek. Organy egzekucyjne nie podejmowały czynności zbędnych, czy zmierzających do przedłużenia postępowania. Za takie nie można bowiem uznać sięgnięcia do opinii biegłych w celu sprawdzenia wykonania obowiązku, którego charakter wymagał posiłkowania się wiedzą specjalistyczną.
Sąd uznał w konkluzji, że prowadzone postępowanie nie było przewlekłe, a jego wydłużenie poza terminy załatwiania spraw wynikające z zastosowania przepisów art. 35 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. było naturalnym następstwem szeroko pojętego korzystania przez zobowiązane z przysługujących im uprawnień procesowych w postępowaniu egzekucyjnym oraz w postępowaniach mających za przedmiot egzekwowany obowiązek, co w żaden sposób nie wiązało się z wadliwym działaniem organu.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Z. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 356/18 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ podejmował właściwe działania, a wydłużenie terminów ustawowych wynikało z potrzeby uwzględnienia toku innych spraw oraz rozpoznawania środków zaskarżenia, a ponadto związane było z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych. Zasadnie jednak podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że sąd I instancji nie odniósł się do istoty skargi, w której zanegowano fakt wykonania obowiązku i stwierdzenia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Wójt Gminy [...], oddalając skargę na przewlekłość postępowania wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że podczas oględzin w dniu 13 kwietnia 2016 r. stwierdzono wykonanie nałożonego obowiązku podlegającego egzekucji. Wyjaśnił również, że w takim stanie faktycznym nie było żadnej podstawy do wydania aktu prawnego, który stanowiłby o zakończeniu czynności egzekucyjnych, gdyż czynności te zgodnie z ustawą kończą się z chwilą realizacji nałożonego obowiązku. W konkluzji organ zaznaczył, że brak wydania przez organ egzekucyjny aktu prawnego świadczącego o zakończeniu czynności egzekucyjnych nie stanowi przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania egzekucyjnego.
Skarżący w zażaleniu oraz w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zanegował fakt wykonania egzekwowanego obowiązku, a tym samym nie zgodził się z oceną organu egzekucyjnego co do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast Sąd nie zweryfikował oceny organów obu instancji w powyższym zakresie przyjmując błędnie, że kwestia wykonania obowiązku "nie może być przedmiotem oceny przewlekłości zakończonego już postępowania".
Z uzasadnienia wyroku nie wynika, jakie względy prawne determinowały takie zawężające wyznaczenie granic rozpoznawanej sprawy.
Tymczasem zakres kontroli sądowej podyktowany był postanowieniami organów obu instancji, wydanymi po rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Z samego przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. wynika, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje m.in. "podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku".
Tym samym kwesta wykonania, czy niewykonania egzekwowanego obowiązku jest istotną okolicznością podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd wojewódzki nie powinien zatem ograniczyć się do analizy czynności organu egzekucyjnego podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale miał też obowiązek ocenić sporną kwestię zakończenia tego postępowania.
Rzeczą Sądu było odniesienie się do zarzutów skargi, w których wskazywano, że podczas oględzin bezpodstawnie stwierdzono wykonanie egzekwowanego obowiązku, a tym samym wadliwie odstąpiono od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, jak też do zarzutu dotyczącego niezakończenia postępowania egzekucyjnego we właściwy sposób. Brak oceny Sądu w zakresie wymienionych zagadnień skutkował tym, że istotne okoliczności sprawy nie zostały rozpoznane.
Rozstrzygając sprawę Sąd powinien mieć na uwadze, że sens skargi z art. 54 u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego. W razie uruchomienia skargi z art. 54 u.p.e.a. kontroli podlegać może prawidłowość, terminowość i efektywność wszelkich czynności – w tym procesowych, jak i faktycznych – w kontekście doprowadzenia do skutecznego wyegzekwowania obowiązku. W konsekwencji uwarunkowania te powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi złożonej na postanowienie w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.[...]: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.[...] Dz.U. z 2019 poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Istota wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 356/18 sprowadza się do uznania, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego jest ocena, czy egzekwowany obowiązek został wykonany.
NSA wskazał, że w szczególności rzeczą Sądu było odniesienie się do zarzutów skargi, w których wskazywano, że podczas oględzin bezpodstawnie stwierdzono wykonanie egzekwowanego obowiązku, a tym samym wadliwie odstąpiono od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, jak też zarzutu co do niezakończenia postępowania egzekucyjnego we właściwy sposób. Brak oceny Sądu w zakresie wymienionych zagadnień skutkował tym, że istotne okoliczności sprawy nie zostały rozpoznane.
Przywołania w pierwszej kolejności wymaga zatem treść egzekwowanego obowiązku, który wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. W pkt 2. tej decyzji nałożono na I. W. i A. i W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [...] (położonej w [...]), poprzez usunięcie powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego. W pkt 3. decyzji zakreślono termin wykonania przedmiotowego obowiązku, t[...] siedem miesięcy od dnia doręczenia zobowiązanym decyzji.
Ponadto, postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło zgłoszone przez stronę wątpliwości co do treści wydanej decyzji w ten sposób, że ustalony parametr: "do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego" należy rozumieć jako głębokość do pierwotnej powierzchni działki nr [...], czyli do powierzchni istniejącej przed nawiezieniem gruzu, ziemi, czy też innych substancji, tak aby woda z działki nr [...] (i działki [...]) odpływała w sposób naturalny.
Z treści uzasadnienia przywołanej decyzji wynika bowiem, że na przedmiotowej działce doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działkę [...] wskutek zasypania istniejącego na tej działce zbiornika wodnego połączonego poprzez przepust oraz zbiornik znajdujący się na działce nr [...] i [...] z systemem melioracji. W wyniku tego nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce należącej do Z. W., jej podtopienie i utworzenie się rozlewiska wodnego.
W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania opisanego obowiązku, jak i w skardze do sądu administracyjnego na postanowienie kończące to postępowanie strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że obowiązek obciążający A. i W. i I. W. pozostaje niewykonany.
Odmienne stanowisko wyrażone zostało natomiast w zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2017 r., w uzasadnieniu którego wyjaśniono, że fakt wykonania obowiązku został stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. Oględziny te odbyły się z udziałem biegłych, którzy przygotowali ekspertyzę mającą na celu określenie, czy egzekwowany obowiązek został wykonany, tzn. czy woda z nieruchomości nr [...] i [...] odpływa w sposób naturalny.
Zdaniem Sądu, proste zestawienie treści przedmiotowego obowiązku z okolicznościami stanu faktycznego sprawy przeczy wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu kategorycznemu stwierdzeniu organu o wykonaniu obowiązku. Analiza ekspertyzy, która legła u podstaw stanowiska organu prowadzi do wniosku, że sporządzający ją biegli błędnie sprowadzili kwestię wykonania obowiązku wynikającego z decyzji SKO do umożliwienia naturalnego odpływu wody z nieruchomości, z pominięciem wyraźnie sformułowanego nakazu usunięcia "wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi...do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego".
Zatem nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku wykopanie rowu, który odprowadza wodę z nieruchomości. Konieczne jest także usunięcie warstwy nasypanej ziemi z powierzchni działki. Postanowienie SKO w sprawie wykładni decyzji nakładającej obowiązek nie może być uznane za zmieniające istotę tego obowiązku. Jeśli w postanowieniu tym mowa o umożliwieniu naturalnego odpływu wody, to chodzi o to, by po osiągnięciu pierwotnej powierzchni działki miała ona kształt umożliwiający ten odpływ.
Wykonana w okresie styczeń-marzec 2016 r. ekspertyza hydrologiczna, na którą powołał się organ określić miała: "czy obecny stan działki nr [...] w [...] przy ul. [...], po wykonaniu na jej obszarze prac ziemnych, pozwala na naturalny odpływ z niej wody, a także z działki sąsiedniej nr [...]". Już tytuł tej ekspertyzy wskazuje na to, że przedmiotem oceny biegłych nie było ustalenie, czy na przedmiotowej działce doprowadzono do wykonania obowiązku, czyli usunięcia nasypanego materiału do warstwy gruntu rodzimego.
Określając przedmiot i cel opracowania, biegli wskazali, że jego przedmiotem jest określenie, czy obecny stan działki, po wykonaniu na jej obszarze prac ziemnych, pozwala na naturalny odpływ z niej wody oraz działki sąsiedniej zgodnie z obowiązkiem oraz czy zobowiązane doprowadziły przedmiotową działkę do takiego stanu, który umożliwia odpływ z niej wody w sposób naturalny. Zatem zasadniczą dla biegłych kwestią było ustalenie, czy doprowadzono działkę do stanu, w którym woda odpływa z niej sposób naturalny. Tymczasem nałożony na zobowiązane obowiązek dotyczył usunięcia wszelkich nawiezionych substancji, a swego rodzaju testem prawidłowości wykonania tego obowiązku miało być umożliwienie naturalnego odpływu wody.
Analiza ekspertyzy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że o ile zobowiązane podjęły działania zmierzające do umożliwienia naturalnego odpływu wód z powierzchni przedmiotowej działki, polegające na wykopaniu rowu, to nie wynika z niej, by doprowadzono do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji SKO. Z przedmiotowej opinii (cześć czwarta – analiza obszaru działki nr [...] w aspekcie wykonanych na przestrzeni lat prac) wynika bowiem, że zobowiązane wykonały dodatkowe prace ziemne, które spowodowały udrożnienie powstałego rowu, nadając mu odpowiedni kształt oraz profilując takie spadki dna, które powodują naturalny spływ wód powierzchniowych z obszaru działki nr [...] oraz nr [...] w kierunku do przepustu pod ul. Mokrą. Zacytowany fragment potwierdza zatem, że przeprowadzone prace służyły jedynie zmianie konstrukcji i warunków technicznych powstałego rowu, co nie było jednak istotą nałożonego obowiązku.
Wbrew twierdzeniom organu, analiza treści przedmiotowej opinii, pomimo zawartej w niej tezie biegłych o realizacji obowiązku, swoją treścią wyraźnie temu przeczy. Wynika to z wadliwego określenia tezy dowodowej wynikającej z błędnej interpretacji istoty nałożonego na właścicielki działki [...] obowiązku. Błąd ten doprowadził biegłych – autorów ekspertyzy do błędnej konkluzji, iż obowiązek ten został wykonany.
Zatem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 54 § 2 u.p.e.a. mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy zobowiązane będą do uwzględnienia przy ocenie kwestii przewlekłości postępowania egzekucyjnego przedstawionej powyżej oceny prawne[...]
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.