Uzasadnienie
W dniu 25 lutego 2013 r. J. N. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.N..
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art.16a, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, 2a, 3a i 4, art. 25 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania J. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – I. N..
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ wskazał, że na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że do dnia 18 sierpnia 2012 r. wnioskodawca przebywał z zakładzie karnym. Po jego opuszczeniu, jak sam oświadczył nie podejmował zatrudnienia, z uwagi na brak pracy.
Zatem brak było w ocenie organu ewidentnej rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. N. zarzucając organowi błędne powołanie podstawy prawnej oraz naruszenie art. 107 k.p.a. Odwołujący podniósł, że po opuszczeniu zakładu karnego zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku i nie podejmował żadnej pracy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Zatem, w ocenie odwołującego uznanie przez MOPS, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy zainteresowana osoba rozwiązuje stosunek pracy, po to by sprawować opiekę nad osobą, która nie ma zdolności do samodzielnej egzystencji jest twierdzeniem błędnym i stanowi nadinterpretację przepisu art. 16a ust.1 ustawy, gdyż rezygnacja z zatrudnienia może mieć miejsce również poprzez niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż J. N. opiekuje się niepełnosprawną matką od pół roku, wcześniej opiekę sprawowały siostry. Do dnia 18 sierpnia 2012 r. odwołujący się odbywał karę pozbawienia wolności. W zakładzie karnym przebywał ponad 7 lat i w trakcie odbywania kary pracował około 2 lat. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 22 lutego 2013 r. wynika, że odwołujący zarejestrowany był w okresie od 20 sierpnia 2012 r. do 21 lutego 2013 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. utracił status osoby bezrobotnej z dniem 22 lutego 2013 r. Jednocześnie z dołączonego wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że matka odwołującego – I. N. orzeczeniem z dnia 17 lutego 1993 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Organ wskazał, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jest to częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z pracy. Musi, więc istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z pracy wnioskodawcy a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to nie jest, bowiem przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczną rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna rezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.
Z powyższego, zatem wynika, że od momentu, gdy odwołujący opuścił zakład karny, ani w okresie ostatniego pół roku, kiedy sprawuje opiekę nad matką, odwołujący nie pracował i nie zrezygnował z zatrudnienia, aby opiekować się niepełnosprawną matką.
Kolegium wyjaśniło nadto, że określone w art. 16a ust. 1 ustawy, podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie, z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. W odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego (uregulowanego w art. 17 ustawy), warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, podczas gdy przesłanką do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba nie podejmowała pracy lub zrezygnowała z zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej.
Niewątpliwie są to dwa odrębne świadczenia opiekuńcze, regulowane odrębnymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie sposób, zatem przyjąć, aby zawarte w art. 16a ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" obejmowało również swym zakresem okoliczność "niepodejmowania zatrudnienia".
W ocenie organu odwoławczego J. N. nie spełnia powyższego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co skutkować musiało podjęciem decyzji odmownej.
J. N. zaskarżył ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skarżący oświadczył, że po wyjściu z zakładu karnego zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podstawowym powodem, dla którego nie podjął zatrudnienia była konieczność opieki nad niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Gdyby nie ten fakt, z całą pewnością skarżący podjąłby zatrudnienie. Zdaniem skarżącego uznanie przez organ I i II instancji, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy zainteresowana osoba rozwiązuje stosunek pracy, po to by sprawować opiekę nad osobą, która nie ma zdolności do samodzielnej egzystencji jest stwierdzeniem błędnym i stanowi w jego ocenie nadinterpretację art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ rezygnacja z zatrudnienia może mieć miejsce również poprzez niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – I. N., legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 17 lutego 1993 r. o uznaniu jej za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżący spełnia kryterium dochodowe konieczne również dla uwzględnienia wniosku.
Tak więc odwołując się do art. 16a ust. 1 ww. ustawy wskazać trzeba, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy obu instancji przyjęły, że skarżący J. N. opiekuje się niepełnosprawną matką od pół roku, wcześniej opiekę sprawowały jego siostry. Do dnia 18 sierpnia 2012r. skarżący odbywał karę pozbawienia wolności. W zakładzie karnym przebywał ponad 7 lat i w trakcie odbywania kary pracował około 2 lat. W Powiatowym Urzędzie Pracy zarejestrowany był w okresie od 20 sierpnia 2012 r. do 21 lutego 2013 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. utracił status osoby bezrobotnej, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe w ocenie organów - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.
W ocenie organów, brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia.
W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Dodać należy ponadto, że z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 oraz postanowienie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14) można wyprowadzić wniosek, że w odniesieniu do osób, które uprzednio pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji administracyjnych, które wygasły z dniem 30 czerwca 2013r. zasada ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania do Państwa wynikająca z art. 2 Konstytucji RP wymaga interpretowania art.16a ust. 1 ustawy w sposób przedstawiony powyżej (por. uzasadnienia wyroków WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2014r. sygn.. akt III SA/Gd 650-652/14). Przepisy ustawy nie różnicują natomiast przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osób, które uprzednio pobierały świadczenie pielęgnacyjne i dla pozostałych osób. Z tego także powodu uznać należało wykładnię przepisu art. 16a ust. 1 ustawy zastosowaną w niniejszej sprawie przez organy administracji za naruszającą przepisy konstytucyjne – pomimo tego, że skarżący nie pobierał wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku, znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.