Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Z. O. (dalej także jako "strona", "odwołujący" albo "skarżący") z dnia 13 listopada 2019 r.
Z akt sprawy wynikają następujące, istotne okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 13 listopada 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek Z. O. dotyczący:
- - zmiany decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia (żądanie zmiany pobieranej kwoty do kwoty 1.583 zł miesięcznie);
- - wyrównania wypłaconych świadczeń pielęgnacyjnych od dnia 21 października 2014 r. do dnia złożenia wniosku z ustawowymi odsetkami.
W treści złożonego wniosku Z. O. opisał okoliczności dotyczące zdarzeń z życia matki H. O. w czasie po wybuchu II – ej Wojny Światowej. Przedstawił również informacje dotyczące stanu jej zdrowia. Powołał się nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wydany w sprawie świadczeń pielęgnacyjnych.
Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. Z. O., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej także w skrócie jako "k.p.a.") został wezwany do sprecyzowania złożonego wniosku. W wezwaniu wskazano, że wnioskodawca jest osobą posiadającą uprawnienia do zasiłku dla opiekuna i z tego tytułu otrzymuje 620 zł miesięcznie. Kwota 1.583 zł wskazana w jego wniosku to kwota wypłacanego miesięcznie świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli wnioskodawca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne należy złożyć osobny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz - stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – dokonać wyboru przysługującego świadczenia. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje bowiem wyłącznie jedno ze świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Wnioskodawca został przy tym pouczony, że wniosek należy sprecyzować w terminie 7 dni liczonych od dnia otrzymania wezwania. Nieustosunkowanie się do wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
W pisemnej odpowiedzi z dnia 29 listopada 2019 r. Z. O. podtrzymując to co napisał we wniosku z dnia 13 listopada 2019 r. wskazał, że w wezwaniu organu nie ma słowa o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). W świetle wskazanego wyroku nierówne traktowanie opiekunów narusza konstytucyjną zasadę równości. Jego matka jest zaś osobą niepełnosprawną, która wymaga opieki. Ponadto wnioskodawca ponownie opisał okoliczności dotyczące zdarzeń z życia matki H. O. w czasie po wybuchu II – ej Wojny Światowej.
Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] podpisanym przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. pozostawiono wniosek Z. O. z dnia 13 listopada 2019 r. bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskodawca nie ustosunkował się do skierowanego wezwania i nie sprecyzował swoich żądań zawartych w złożonym pierwotnie wniosku.
W dniu 23 grudnia 2019 r. Z. O. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo zatytułowane "zażalenie" wskazując, że kwestionuje "decyzję MOPS w C. ([...]) z dnia 13.12.2019 roku o pozostawieniu mojego wniosku bez rozpatrzenia".
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. O. od pisma Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia 13 listopada 2019 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem Kolegium do niedopuszczalności odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a. zalicza się także przypadek wniesienia odwołania w sytuacji, gdy wobec odwołującego nie wydano decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy determinowała uznanie, że pismo z dnia 13 grudnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia. Tym samym Kolegium nie miało podstaw do rozpatrzenia odwołania. Podobnie kwestia ta dotyczy ewentualnego traktowania wniesionego pisma jako zażalenia.
Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że w przypadku bezpośredniego wskazania organowi pierwszej instancji, że w istocie zamiarem strony było ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne zamiast zasiłku dla opiekuna (do czego skłania treść pism strony oraz powoływanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego) organ ten winien podjąć niezwłocznie dalsze postępowanie w tym przedmiocie.
Wydane postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 2 marca 2020 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (data nadania skargi sporządzonej w formie tradycyjnej – 15 maja 2020 r.) Z. O. wniósł o uchylenie wydanego postanowienia, zmianę decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna tak aby wysokość świadczenia wynosiła 1.583 zł oraz wyrównanie wypłaconych świadczeń od dnia 21 października 2014 r. do dnia wniesienia skargi wraz z ustawowymi odsetkami. W ocenie skarżącego organy orzekające procedowały w tej sprawie błędnie a pismo z dnia 13 grudnia 2019 r. jest decyzją odrzucającą złożony przez skarżącego wniosek.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał okoliczności dotyczące zdarzeń z życia matki H. O. w czasie po wybuchu II – ej Wojny Światowej oraz stan jej zdrowia od roku 2013.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...], mocą którego, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od zawiadomienia z dnia 13 grudnia 2019 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w dniu 13 listopada 2019 r.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazać należy, że z uwagi na to, że postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania są ostateczne nie przysługuje od nich środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Niewątpliwie jednak wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. akty zamykają postępowanie odwoławcze, a zatem należą do jednej ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kategorii postanowień kończących postępowanie i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o wskazane na wstępie kryteria oceny zgodności działań organów administracji publicznej z prawem, przy czym - co z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi wymaga szczególnego zaakcentowania - sąd administracyjny dokonuje tej oceny jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe zapatrywania oraz przedstawioną w skardze argumentację wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena, czy Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. zasadnie stwierdził, że złożony przez skarżącego w dniu 13 listopada 2019 r. wniosek zawierał braki, a następnie czy prawidłowo uznano, że okoliczności sprawy warunkowały w tym konkretnym przypadku pozostawienie wniosku bez rozpoznania, czy też żądanie skarżącego winno być rozpoznane merytorycznie poprzez wydanie określonej decyzji administracyjnej. Dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do wiążącego badania zasadności podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów merytorycznych i kwestia ta nie może rzutować na podejmowane przez sąd rozstrzygnięcie o oddaleniu lub też uwzględnieniu skargi.
W ramach aktualnie dokonywanej przez Sąd kontroli badaniu podlegało zatem to, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Jednocześnie Sąd zobligowany był do dokonania ustalenia charakteru pisma z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...]. Różnica stanowisk stron w przedmiotowej sprawie sprawdza się bowiem w istocie właśnie do odmiennej kwalifikacji wskazanego pisma, które skarżący postrzega jako decyzję administracyjną, a nie pismo informacyjne (zawiadomienie) o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. jest zatem wynikiem podjętych przez organ odwoławczy, czynności wstępnych. Organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie, przed jego merytorycznym rozpoznaniem jest bowiem zobowiązany do ustalenia, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych - na co zasadnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu wydanego postanowienia - obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (sytuację, w której nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej).
Jeżeli określona sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie odwołania w sprawie, która nie została załatwiona w drodze decyzji administracyjnej stanowi bowiem podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Ten środek odwoławczy jest niedopuszczalny jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną.
Pomimo zasady domniemania "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych nie wszystkie sprawy administracyjne są załatwiane w tej formie (wskazanej w art. 104 § 1 k.p.a.) Organy administracji publicznej mogą bowiem podejmować inne niż decyzje czy postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, w merytoryczny sposób rozstrzygające daną sprawę (a więc co do jej istoty - zarówno w sposób pozytywny jak i negatywny dla wnioskodawcy). Ponadto dostrzec należy, że wiele spraw administracyjnych w ogóle nie kończy się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie można uznać w szczególności pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Instytucję tą ustawodawca określił w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie (wniosek inicjujący sprawę administracyjną – przyp. Sądu) nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa (innym niż wskazanie adresu wnoszącego stosownie do art. 64 § 1 k.p.a. – przyp. Sądu) należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, ze pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ale ma charakter czynności materialno-technicznej, o której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. Z tego względu wniesienie odwołania od pisma informującego stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania jest niedopuszczalne i taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Sąd podkreśla, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2019 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej właśnie dlatego, że nie sposób przyjąć aby rozstrzygało ono merytorycznie sprawę, co do jej istoty. Prawdą jest oczywiście, że zarówno pozostawienie wniosku bez rozpoznania i decyzja odmawiająca uwzględnienia żądania strony wiążą się de facto z takim samym niekorzystnym dla wnioskodawcy skutkiem. Skutek ten wynika jednak z różnych, a więc niemogących być postrzegane ani jako tożsame, ani równoznaczne, zdarzeń prawnych. Co oczywiste, zakwestionowanie wskazanego skutku w zależności od charakteru zdarzeń prawnych które go wywołały, nie zawsze będzie możliwe w drodze odwołania. Tryb odwoławczy będzie bowiem właściwy wyłącznie w przypadku kwestionowania przez stronę decyzji administracyjnej.
W przypadku uzyskania zawiadomienia o pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jedynym dopuszczalnym trybem zakwestionowania braku wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia jest wystąpienie z ponagleniem, a w dalszej kolejności ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego (zob. w tej materii: uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r.; sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Tylko bowiem w tym trybie możliwe byłoby zbadanie przez sąd administracyjny, czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. W przypadku pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania strona nie jest zatem pozbawiona uprawnienia do domagania się merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ - zarówno w przewidzianym przez prawo terminie jak i we właściwej, przypisanej do określonej sprawy administracyjnej z mocy ustawy, szczególnej formie.
Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący nie ponaglił organu pierwszej instancji i nie wniósł skargi na bezczynność organu, błędnie przyjmując, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania może zakwestionować w drodze odwołania.
Skoro skarżący wybrał tryb procedowania, który w realiach rozpatrywanej sprawy nie mógł mieć zastosowania, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka odwoławczego. Z uwagi na powyżej poczynione zapatrywania podkreślenia wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie był uprawniony by w wiążący sposób przesądzać, czy pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było zgodne z przepisami k.p.a. Zgodność tej czynności z prawem czy też jej wadliwość nie zmienia bowiem faktu, że taka właśnie czynność materialno-techniczna została podjęta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., który uznał, że skarżący pomimo wezwania i pouczenia nie sprecyzował treści niejednoznacznego wniosku złożonego w dniu 13 listopada 2019 r. Skoro zaś tego rodzaju czynność nie stanowiła decyzji administracyjnej to nie mogła być zakwestionowana w drodze odwołania.
Reasumując, przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 134 k.p.a. Sąd orzekający nie badał, czy organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zakończył procedowanie w sprawie i we właściwej formie, ale czy sporządzone pismo mogło być zaskarżone w drodze odwołania.
W ocenie Sądu zapatrywanie organu odwoławczego, że sporządzone pismo nie mogło być zaskarżone w drodze odwołania było w pełni prawidłowe. Skarżący winien mieć przy tym świadomość, że rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem zgodnie z intencją skarżącego (ukierunkowaną jak się wydaje na otrzymywanie świadczenia w wyższej wysokości) determinowane jest wyłącznie podjęciem określonych działań przez samego skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało bowiem w sposób prawidłowy, że skarżący winien w sposób transparentny wskazać organowi pierwszej instancji, że ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne zamiast otrzymywanego zasiłku dla opiekuna.
Uznawszy w reasumpcji, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.