Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]), którą organ zobowiązał dłużnika alimentacyjnego – W. E. do zwrotu na rzecz organu należności w wysokości 1.000 zł wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta Redy, na podstawie art. 1, art. 2 pkt 3 i pkt 10, art. 12 ust. 2, art. 22, art. 25, art. 27, art. 31 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", zobowiązał dłużnika alimentacyjnego do zwrotu na rzecz tutejszego organu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uprawnionej J. E. za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w łącznej kwocie 1.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W uzasadnieniu organ powołał art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów. Wyjaśnił, ze decyzją z dnia 30 września 2013 r. (nr [...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r.
W związku z zakończeniem okresu zasiłkowego, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ zobowiązany był do wydania decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika należności z tytułu otrzymania przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kwota odsetek od zadłużenia naliczonych na dzień wystawienia niniejszej decyzji wynosi łącznie: 19,59 zł. Odsetki ustawowe od dnia wydania decyzji za każdy dzień zwłoki wynoszą: 0,36 zł, a zwrotu należności głównej wraz z ustawowymi odsetkami należy dokonać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na podane konto.
Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że od 30 października 2012 r. jest bezrobotna, natomiast 11 października 2013 r. wystąpiła do sądu o wstrzymanie obowiązku alimentacyjnego. Ponadto zauważyła, że w decyzji błędnie podano daty dotyczące okresu zasiłkowego, gdyż wtedy córka mieszkała jeszcze w domu i nie było obowiązku alimentacyjnego. Ponadto wskazał, ze córka pobrała więcej środków, niż kwoty, na które strona się zgodziła.
Przekazując akta organowi odwoławczemu organ I instancji w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. wskazał, że w rozstrzygnięciu decyzji błędnie został podany okres wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. E. Prawidłowy okres to: 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego na wyżej wymienioną osobę uprawnioną zostało przyznane decyzją z dnia 30 września 2013 r. w wysokości 500 zł miesięcznie na rzecz J. E. w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Przy czym słusznie strona wskazała, że Burmistrz Miasta nieprawidłowo określił daty dotyczące okresu zasiłkowego, w którym wypłacono osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jak bowiem wynika z treści pisma z dnia 28 lutego 2014 r. oraz z całości akt sprawy, obowiązkowi zwrotu podlegają należności wypłacone J. E. w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (2 x 500 zł) na podstawie decyzji przyznającej z dnia 30 września 2013 r., (nr [...]), uchylonej następnie decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. (nr [...]). Organ odwoławczy stwierdził, że powyższa okoliczność nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wyjaśniło, że art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter bezwzględny, obliguje więc organ administracji do orzeczenia obowiązku zwrotu należności bez względu na sytuację dochodową czy życiową dłużnika alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny może jednak, powołując się na swoją sytuację dochodową lub rodzinną, ubiegać się o umorzenie całości lub części należności, odroczenie terminu płatności lub o rozłożenie jej na raty. (art. 30 ust. 2 ww. ustawy). Rozpatrzenie takiego wniosku następuje w odrębnym postępowaniu. Pozostałe zarzuty wskazane w odwołaniu nie mają wpływu na wynik sprawy.
Wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - decyzja organu pierwszej instancji w zakresie orzekającym o obowiązku zwrotu kwoty z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami jest prawidłowa. Dopóki ostateczna decyzja, na mocy której przyznano osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego i świadczenia te zostały wypłacone, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, na dłużniku alimentacyjnym ciąży obowiązek zwrotu należności wypłaconych z tego tytułu wraz z ustawowymi odsetkami.
W. E. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że komornik co miesiąc zabiera mu pieniądze za dzierżawę gruntu w wysokości 984 zł, tj. kwotę większą niż zasądzone 700 zł alimentów na córkę i koszty komornicze. Nie rozumie na jakiej podstawie MOPS wypłaca jej drugie alimenty. To ona powinna zwrócić nienależnie pobrane świadczenia. Skarżący podkreślił, że jest bezrobotny od dnia 30 października 2012 r. i stara się o rentę z ZUS. Jego sytuacja jest bardzo trudna, praktycznie pozostaje bez środków do życia, a jedyny dochód zabiera mu w całości komornik. Sprawa o wstrzymanie obowiązku alimentacyjnego toczy się od roku przed sądem powszechnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2015 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]) orzekającą o zobowiązaniu skarżącego – dłużnika alimentacyjnego do zwrotu na rzecz MOPS w R. należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uprawnionej J. E. za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w łącznej kwocie 1.000 zł (należność główna) wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.".
Zgodnie z art. 27 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (ust. 1), przy czym odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 1a). W myśl art. 27 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 3 ustawy należności podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy.
Powyższe oznacza, że – jak słusznie wskazuje organ odwoławczy - decyzja mająca oparcie w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy nie ma charakteru uznaniowego, a podstawą do jej wydania jest ustalenie, czy uprzednio została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Innymi słowy, rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wypłaconego świadczenia alimentacyjnego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy konkretyzuje obowiązek regresu należności wyłożonych z budżetu państwa w oparciu o decyzję przyznającą na rzecz osoby uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, która podejmowana jest w sytuacji potwierdzonego przez komornika braku możliwości wyegzekwowania alimentów od dłużnika alimentacyjnego.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego musi w sposób jasny, precyzyjny i pełny określać konsekwencje stosowanego przepisu prawa materialnego, tym bardziej, gdy skutkiem stosowania prawa jest – tak jak w rozpoznawanej sprawie - nałożenie obowiązku administracyjnego o charakterze finansowym. Z tego też powodu konkretyzacja nakładanego na dłużnika alimentacyjnego obowiązku musi każdorazowo w sposób prawidłowy wskazywać takie elementy rozstrzygnięcia, jak: osobę zobowiązaną do zwrotu na rzecz danego organu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (dłużnika alimentacyjnego), wysokość wypłaconego wskazanej osobie uprawnionej świadczenia z funduszu oraz okres, za jaki nastąpiła - w stosunku do osoby uprawnionej - wypłata tego świadczenia, a więc okres wypłaconego świadczenia, objęty na podstawie tej decyzji obowiązkiem zwrotu.
W rozpoznawanej sprawie wymóg prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Wskazać należy, że Burmistrz Miasta w decyzji z dnia 6 lutego 2014 r. formułując sentencję rozstrzygnięcia zobowiązał skarżącego do zwrotu na rzecz MOPS w R. wypłaconych uprawnionej – J. E. należności z funduszu alimentacyjnego w wysokości łącznej kwocie 1.000 zł (należność główna), wskazując że zwrot ten następuje w wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. Wskazany okres, za który miała nastąpić wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakładająca na skarżącego obowiązek zwrotu tego świadczenia, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 30 września 2013 r. (nr [...]) przyznającej J. E. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie, gdyż na mocy tej decyzji prawo to zostało przyznane na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. (a nie na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r.).
Na ww. nieprawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w pierwszoinstancyjnej decyzji zwracał uwagę zarówno skarżący w złożonym odwołaniu, jak też sam organ I instancji w piśmie przewodnim do organu odwoławczego, wyjaśniając że określony w rozstrzygnięciu okres został wskazany omyłkowo, jednakże z uwagi na fakt, że nie można w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dokonać sprostowania rozstrzygnięcia decyzji nie było możliwe sanowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ I instancji. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że prawidłowy okres, za który zostało wypłacone J. E. świadczenie z funduszu alimentacyjnego to okres od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.
W opisanej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było skorzystanie z uprawnień kasacyjno-reformatoryjnych określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dających organowi – po ponownym rozpoznaniu sprawy co do jej istoty – podstawę do zmiany ("naprawy") pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w zakresie wskazania prawidłowego okresu, za który – na skutek wypłaty J. E. świadczenia z funduszu alimentacyjnego – został na skarżącego nałożony obowiązek zwrotu tego świadczenia. Organ odwoławczy orzekając natomiast w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy de facto nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy.
Należy raz jeszcze podkreślić, że rozstrzygnięcie (sentencja) musi w sposób pełny i prawidłowy konkretyzować wszystkie (istotne) elementy nakładanego przez organ na skarżącego obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych J. E. m.in. prawidłowo wskazywać za jaki okres wypłaconych świadczeń skarżący obowiązany jest do ich zwrotu. W tej sytuacji nieprawidłowym było ograniczenie się przez organ odwoławczy do omówienia (wyjaśnienia) wskazanej nieprawidłowości rozstrzygnięcia jedynie w uzasadnieniu decyzji, bez dokonania reformacji treści samego rozstrzygnięcia. Z jednej strony dłużnik alimentacyjny, na którego zostaje nałożony obowiązek zwrotu określonej kwoty pieniężnej musi mieć wiedzę, za jaki okres wypłaty osobie uprawnionej świadczenia alimentacyjnego, jest on zobowiązywany mocą decyzji do jego zwrotu, z drugiej strony decyzja o zwrocie musi precyzować ten okres, tak by – w sytuacji stosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 27 ust. 3 ustawy) – było wiadomo, czego konkretnie dotyczy egzekwowany obowiązek (zwrotu wypłaconego osobie uprawnionej świadczenia za jaki okres). Opisany stan sprawy wskazuje zatem na naruszenie przez organ odwoławczy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że zasadniczo w postępowaniu z art. 27 ust. 2 ustawy organ ocenia tylko to, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Chcąc kwestionować podstawę do nałożenia nań obowiązku zwrotu wypłaconego świadczenia alimentacyjnego, dłużnik alimentacyjny może to uczynić tylko poprzez wzruszenie (uchylenie) ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego bądź doprowadzenia do wydania decyzji stwierdzającej, że świadczenie to zostało wypłacone nienależnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1430/13, LEX nr 1479472; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 255/13, LEX nr 1316841).
Przyjmuje się jednak także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że brak podstawy do wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być następstwem pozbawienia wykonalności prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty, gdyż w takiej sytuacji wyrok ten przestaje stanowić tytuł wykonawczy i odpada podstawa, by od dnia pozbawienia wykonalności tego wyroku osobę zobowiązaną można było uznać za dłużnika alimentacyjnego, zobowiązanego w myśl art. 27 ust. 1 ustawy do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 299/11, LEX nr 990243).
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarżący w odwołaniu sygnalizował, że "11 października 2013 r. wystąpił do Sądu Rodzinnego o wstrzymanie obowiązku alimentacyjnego" wobec córki. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy przed wydaniem decyzji winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czego w istocie dotyczy postępowanie sądowe wskazywane przez odwołującego się, czy ono toczy się bądź też zostało zakończone, a jeżeli tak, to ocenić, czy wynik tego postępowania mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w kontekście nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego jego córce za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Zaniechanie wyjaśnienia tej okoliczności w realiach istniejącego w sprawie stanu faktycznego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Wskazania co do dalszego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikają z powyższych rozważań.