Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wypłynęły skargi złożone przez E. O. oraz A. Spółkę Komandytowo-Akcyjną z siedzibą w S. (zwanych dalej także "skarżącymi") na czynność Prezydenta Miasta G., jako organu prowadzącego powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny dla obszaru G., polegającą na zmianie oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków rodzaju użytku gruntowego, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] położonej w G. przy ul. M., z dotychczasowego oznaczenia "W" (grunty pod rowami) na oznaczenie "Wp" (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi), która to czynność – jak wskazano w skargach – zgodnie z wiedzą skarżących została dokonana w maju 2005 r.
W odpowiedzi na ww. skargi Prezydent Miasta G. wniósł o ich odrzucenie jako wniesionych po upływie terminu na ich wniesienie oraz z uwagi na niedopuszczalność ich wniesienia (brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa); ewentualnie o ich oddalenie, a także o połączenie powyższych spraw do wspólnego rozpoznania z uwagi na to, że dotyczą zaskarżenia tej samej czynności.
Na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy oraz wyjaśnień udzielonych przez organ w odpowiedziach na skargi, Sąd ustalił, że przedmiot zaskarżenia wskazany w ww. skargach stanowi czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2005 r., polegająca na wprowadzeniu pod numerem: [...] zmiany do ewidencji gruntów obr. [...] nr jedn. rej [...], obejmującej zmianę użytku "W" na "Wp" na działce nr [...], obręb [...], ark. [...], która została dokonana na podstawie operatu technicznego zmiany użytku nr [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę w maju 2005 r.
W konsekwencji Sąd postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") – postanowił zarządzić połączenie spraw z ww. skarg E. O. oraz A. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w S. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2005 r. (nr [...]) w przedmiocie zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, do ich wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Wniesione skargi podlegają odrzuceniu, jako niedopuszczalne.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Sąd administracyjny przed merytorycznym rozpoznanie skargi bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "p.g.k."), aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana jest z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, których zmiany mają dotyczyć i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zmiany danych ewidencyjnych – na moment podjęcia zaskarżonej czynności - były uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm. – dalej zwanego "rozporządzeniem"). Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, przy czym - jak wskazane zostało w ust. 2 - z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2).
Wskazać należy także, że wprowadzenie zmian ewidencyjnych mogło nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji, którą – zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia – organ wydawał, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymagała wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadzał w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończyło się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W pozostałych przypadkach, stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego w dacie dokonania wpisu następowała poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonanie takiego wpisu miało (i ma obecnie) charakter czynności materialno-technicznej.
Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest niewątpliwie czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, gdyż jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienia WSA: w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 846/13; w Warszawie z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 505/18; w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 203/19; w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1057/16; w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 251/19; w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 377/21).
Celem regulacji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (zob. komentarz do art. 3 p.p.s.a. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r.).
Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).
Podkreślenia wymaga, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10; z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/16).
Fakt zatem, że zaskarżona czynność została podjęta przez organ administracji w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie oznacza, że dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli w tym wypadku przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta G. zaskarżoną czynnością dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h/ p.g.k. oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, tj. na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zaskarżona czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2005 r., polegająca na wprowadzeniu pod numerem: [...], zmiany do ewidencji gruntów obr. [...] nr jedn. rej [...] dotyczącej zmiany użytku "W" na "Wp" na działce nr [...], obręb [...], ark. [...], została bowiem dokonana na podstawie operatu technicznego zmiany użytku nr [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę w maju 2005 r., który został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w czerwcu 2005 r. pod nr [...].
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ dokonał zmiany danych ewidencyjnych z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, która nie ma jednak charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na tę czynność nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a., a również przepisy szczególne nie przewidują możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Stąd też wniesione skargi na czynność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków są niedopuszczalne.
Zaznaczyć należy, że jeśli strona skarżąca uważa, iż zapisy w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia zmian, lecz wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowane przed właściwym organem. Strona, która kwestionuje prawidłowość zmiany ewidencji gruntów dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej, o której została zawiadomiona, może złożyć wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji, której przedmiotem może być np. przywrócenie stanu przed zmianą jako aktualnego. Odmowa dokonania zmian w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej (§ 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia), co wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1353/10), a w konsekwencji podlega skardze do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie 58 § 6 i § 3 p.p.s.a. - odrzucił skargi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia.
Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, dlatego Sąd postanowił zwrócić skarżącym uiszczony wpis sądowy od złożonych skarg, o czym orzeczono w punkcie 2. i 3. sentencji postanowienia.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).