Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy (dalej jako: "organ") zawiadomił D. B. (dalej jako: "skarżąca"), że na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako: "p.g.k."), dla budynku, stanowiącego własność skarżącej, położonego w miejscowości S. na działce nr [...], nadany został numer porządkowy – ul. G. [...]C.
Organ wyjaśnił, że w dniu 21 marca 2022 r. wpłynęło telefoniczne zgłoszenie o błędnym nadaniu numeru porządkowego. Według zgłoszenia, numer [...]A przy ul. G. w S., co potwierdza zaświadczenie z dnia 6 czerwca 2007 r., nadany został budynkowi znajdującemu się na działkach nr [...] i [...]. Numerem [...]A posługuje się natomiast właścicielka sąsiedniej działki o nr [...].
Z informacji posiadanych przez organ wynika, że dla budynku znajdującego się na działce nr [...] nie zostało wydane zaświadczenie o nadaniu numeru, w związku z czym nie ma podstaw do posługiwania się numerem porządkowym [...]A na tej działce.
Treść danych adresowych nieruchomości nie ma wpływu na jej identyfikację, której podstawą określenia jest treść księgi wieczystej oraz ewidencja gruntów (co do numerów działek). Kwestia adresu nie powinna mieć zatem wpływu na oznaczenie nieruchomości, gdyż przedmiotem czynności prawnych lub postępowań sądowych / administracyjnych nie jest nieruchomość o określonym adresie, ale nieruchomość, dla której prowadzona jest określona księga wieczysta i/lub nadany jest określony numer ewidencyjny.
W piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. D. B. zwróciła się o wyjaśnienie kwestii numeracji jej nieruchomości wskazując, że zgodnie z dokumentami przedstawionymi do aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości jest ona oznaczona numerem [...]A.
Następnie D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą czynność Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2022 r.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", a także art. 47a ust. 5 p.g.k. poprzez nadanie numeru porządkowego nieruchomości, której numer taki był już nadany, a nie zachodziła podstawa do jego zmiany, art. 1 pkt 8 oraz rozdziału 8a p.g.k. w brzmieniu sprzed dnia 7 marca 2010 r. poprzez pominięcie faktu, że uprzednio numery były nadawane nieruchomościom, a nie budynkom i nieruchomości położonej w S. na działce nr [...] obręb [...] nadany już został numer [...]A, zgodnie z obowiązującym wtedy stanem prawnym, art. 47a ust. 3-4 p.g.k. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r., poz. 125 – dalej jako "rozporządzenie z 2012 r.") poprzez zmianę numeracji nieruchomości w sytuacji, gdy w ewidencji miejscowości, ulic i adresów, przy jej zakładaniu ujawniony został nr [...]A i nie zaszła podstawa do jego zmiany, § 6 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368 – dalej jako "rozporządzenie z 2021 r.") poprzez zmianę numeracji budynku w sposób niezgodny z chronologią umiejscowienia budynków na ulicy bocznej oraz § 9 rozporządzenia z 2021 r. poprzez zmianę numeracji budynku w warunkach niezaistnienia przesłanki uzasadniającej zmianę numeracji.
Skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność jest wadliwa, bowiem nieruchomość ma już nadany numer budynku, tj. [...]A, co wynika z ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu czynności brak jest podstawy prawnej, opisu stanu faktycznego, podpartego postępowaniem dowodowym. Zdaniem skarżącej wątpliwa jest wiarygodność zaświadczenia z dnia 6 czerwca 2007 r., o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej czynności. Jest mało prawdopodobne, aby nieruchomość sąsiednia otrzymała numer [...]A wedle stanu prawnego obowiązującego w 2007 r. Ewentualna zmiana numeru nieruchomości skarżącej jest niezgodna z § 9 rozporządzenia z 2021 r. i narusza zasady numeracji określone w § 6 rozporządzenia z 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że błąd w numeracji, polegający na niewłaściwym naniesieniu punktu na mapie, powstał w 2012 r. w wyniku importu punktów adresowych do A, do którego Gmina posiada wykupioną licencję na użytkowanie. Pracownik serwisu poinformował, że położenie numeru [...]A w systemie powinno odpowiadać zaświadczeniu o nadaniu numeru z 2007 r. na działce nr [...] i [...], co doprowadziło do przeniesienia numeru na właściwy budynek na mapie A. Numer [...]A został nadany dla budynku znajdującego się na ww. działkach nr [...] i [...], obręb S. (rok zakończenia budowy według danych z EGiB – 2007), co potwierdza zaświadczenie z dnia 6 czerwca 2007 r., a przeniesienie punktu w systemie A było sprostowaniem błędu zaistniałego w wyniku importu danych do systemu. Działki o numerach [...], [...], [...] oraz [...] powstały z podziału działki nr [...], zatem miał tu zastosowanie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 243, poz. 2432 – dalej jako "rozporządzenie z 2004 r.").
Nieruchomości o numerach działek [...] i [...] nadane zostały numery [...] i [...]A, nieruchomości o numerze działki [...] nadany został numer [...]b, co potwierdza zaświadczenie z dnia 12 czerwca 2006 r., natomiast dla nieruchomości o numerze działki [...] pozostawiony został numer [...]a. Wskazując na treść § 5 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. organ wyjaśnił, że przepisy nie uwzględniają sytuacji nadania numeru z dwiema literami w przypadku, gdy w najbliższym sąsiedztwie budynku znajduje się budynek oznaczony numerem porządkowym uzupełnionym wielką litera alfabetu, a jedynie w przypadku wyczerpania liter alfabetu. Zdaniem organu należało dokonać zaskarżonej czynności, albowiem mimo że numery nie wzrastają regularnie, nie będzie to powodować zaburzenia dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśniono w literaturze przedmiotu, ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, komentarz do art. 3 ustawy).
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność Wójta Gminy, którą nadał on numer porządkowy budynkowi stanowiącemu własność skarżącej.
Przedmiotem sporu było, czy czynność taka mogła być dokonana, bowiem skarżąca twierdziła, że budynkowi nadano już numer porządkowy.
Podstawa materialna i formalna do tego rodzaju działań, jak kontrolowana czynność, wynika dla organu gminy z art. 47 a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wynika z niego, że do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (art. 47 a ust.1 pkt 1)
Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera, między innymi, dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych (art. 47 a ust. 4 pkt 5 lit. a). Kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje natomiast wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej. Wskazuje się także, że pojęcie "ustalenie numerów porządkowych" obejmuje zarówno czynności, w wyniku których organ po raz pierwszy ustala numer porządkowy, jak i sytuacje, w których dochodzi do zmiany ustalonego wcześniej numeru i ponownego ustalenia numeru porządkowego (por. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 796/18, CBOSA).
Szczegółowy tryb tworzenia i aktualizacji baz danych ewidencji i adresów obejmujących dane adresowe, określające numery porządkowe, wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (rozporządzenie z 2021 r.). Zasady ustalenia numerów porządkowych, zarówno na etapie zakładania ewidencji, jak i jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany określa § 4 i § 6 rozporządzenia z 2021 r. W omawianym zakresie przyjęto m.in. następujące założenia:
- - dla każdej ulicy albo każdego placu w miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych obejmujące: 1) numer porządkowy;
- 2) datę nadania numeru porządkowego;
- 3) kod pocztowy;
- 4) współrzędne płaskie prostokątne x, y. W miejscowościach o charakterze miasta numery porządkowe są obligatoryjnie przypisane do ulic lub placów (§ 4 ust 3 i 4 rozporządzenia),
- - w przypadku miejscowości, w której ulicom i placom nie nadaje się nazw, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całej miejscowości.
- - numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n. W przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q. Nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane w ust. 2 i znaków specjalnych. Nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości (§ 6 ust. 1-4 rozporządzenia),
- - nie stosuje się jednego numeru porządkowego dla wielu budynków położonych na tej samej nieruchomości (§ 6 ust. 7 rozporządzenia z 2021 r.),
- - w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej (§ 6 ust. 9 rozporządzenia z 2021 r.).
Z kolei w § 9 rozporządzenia z 2021 r. określono przypadki aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany, dokonywanych z urzędu. Obejmują one, między innymi, sytuacje, gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1 -3;
- 2) został nadany nowy numer porządkowy;
- 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy;
- 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie.
Ponieważ działanie organu w przedmiocie nadania, czy też zmiany numeru porządkowego nie przybiera formy decyzji administracyjnej lub postanowienia, poprzedzone jest postępowaniem uproszczonym, które w założeniu sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Z powyższego wynika, że czynność organu nie może być dowolna, ale musi znajdować oparcie w odpowiednich okolicznościach faktycznych i prawnych, które powinny być przez organ ustalone w ramach postępowania uproszczonego.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że podjęcie przez organ czynności z zakresu administracji publicznej – właśnie z tego względu, że podlega kontroli sądowej – powinno być należycie umotywowane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1007/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 491/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1401/21, CBOSA). Podjęte przez organ działanie o charakterze materialno-technicznym wywołuje bowiem skutki prawne w sposób pośredni, wpływając na sferę praw i obowiązków strony. Przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny wymaga zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw dokonania czynności, co umożliwia ocenę, czy czynność została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem.
Natomiast nieprzedstawienie motywów podjęcia danej czynności uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności czynności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska powinny być znane także stronie, której praw i obowiązków ona dotyczy.
W niniejszej sprawie organ swoją czynność uzasadnił w istocie jedynie tym, że na skutek zgłoszenia o błędnym nadaniu numeru porządkowego ustalił na podstawie zaświadczenie z dnia 6 czerwca 2007 r., że numer [...]A przy ul. G. w S. został już nadany budynkowi znajdującemu się na działkach nr [...] i [...] oraz że numerem [...]A posługuje się właścicielka sąsiedniej działki nr [...], czyli skarżąca, a z informacji posiadanych przez organ wynika, że dla przedmiotowego budynku nie zostało wydane zaświadczenie o nadaniu numeru.
Organ nie uwzględnił stanowiska skarżącej, powołującej się na nadanie budynkowi numeru porządkowego, o czym świadczyć miały wpisy w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów.
Należy zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżona czynność jest wadliwa. Organ oparł swoje ustalenia jedynie na jednym dokumencie - zaświadczeniu z dnia 6 czerwca 2007 r., z którego miałaby wynikać okoliczność nadania numeru porządkowego [...] A innemu budynkowi. Organ w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej czynności nie odniósł się do treści wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków, w których figurują dane wskazywane przez skarżącą. W wypisie z księgi wieczystej, znajdującym się w aktach administracyjnych wskazano – odnośnie przedmiotowego budynku – nazwę ulicy oraz właśnie numer porządkowy budynku – G. [...] A. Numer porządkowy to unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości (§ 2 pkt 9 rozporządzenia z 2021 r.). W aktach administracyjnych znajduje się też mapa dla celów informacyjnych, na której budynek skarżącej, znajdujący się na działce [...], oznaczony jest wyraźnie "[...]A".
Skoro tak, wyjaśnienia wymagało, co stanowiło podstawę ujęcia tych danych w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej i czy dane te nie przesądzają o nadaniu budynkowi skarżącej numeru porządkowego. Z uzasadnienia kwestionowanej czynności nie wynika, kiedy powstały sąsiadujące ze sobą budynki, ani w jakich okolicznościach nadano im numery porządkowe. Możliwa jest przecież sytuacja, że budynek skarżącej dysponował numerem porządkowym, a numery takie sąsiednim budynkom nadano później. Kwestie te są o tyle istotne, że szeroko rozumiane przepisy dotyczące prawa geodezyjnego i kartograficznego na przestrzeni lat ulegały wielu zmianom. Organ nie przeanalizował możliwości nadania numerów porządkowych wskazywanym przez skarżącą nieruchomościom w kontekście zmian przepisów, normujących m.in. nadawanie numerów porządkowych.
Z powyższych względów Sąd uznał, że nadanie przez organ numeru porządkowego budynkowi skarżącej nie zostało poprzedzone rzetelną analizą stanu faktycznego oraz prawnego. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej czynności – w zestawieniu z notatką służbową z dnia 21 marca 2022 r. - wnioskować można, że organ telefonicznie został poinformowany przez właścicielkę nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej – M. S. o tym, że skarżąca posługuje się numerem porządkowym, nadanym jej budynkowi. Organ w uzasadnieniu powołał się wprost jedynie na zaświadczenie o nadaniu budynkowi stanowiącemu własność M. S. numeru porządkowego, poza tym powołując się ogólnie na bliżej niesprecyzowane, a posiadane przez siebie informacje. W dalszej części uzasadnienia powołał się na "obowiązujące przepisy prawa", jednak nie przywołał nawet aktu prawnego, w którym przepisy te miałyby być zawarte.
W odpowiedzi na skargę organ zawarł ponadto informację, że ustalenie położenia numeru [...] A, odpowiadające "zaświadczeniu o nadaniu numeru z 2007 r. na działki [...] i [...] ", miało miejsce podczas rozmowy z pracownikiem serwisu A (A). Informacja ta potwierdza powyższe stanowisko Sądu, że organ nie rozważył wszelkich istotnych w niniejszej sprawie kwestii przed podjęciem kwestionowanej czynności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę 697 zł składa się kwota wpisu od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt.
- 2. sentencji wyroku).