Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 530/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r. (nr...) Wójt Gminy – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 1-4, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 4b, ust. 4c, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej zwanej" "u.ś.r.") w zw. z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. z 2018 r., poz. 1099), obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 1067) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), po ponownym rozpatrzeniu wniosku - odmówił M.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na A.B..

W uzasadnieniu organ wskazał, że M.S. (dalej zwana również: "wnioskodawczynią", "stroną" oraz "skarżącą") w dniu 18 września 2019 r. zwróciła się z wnioskiem o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – A.B..

Wniosek M.S. został już wcześniej rozpatrzony negatywnie, bowiem decyzją Wójta Gminy z dnia 17 października 2019 r. (nr...) odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca, pozostawanie A.B. w związku małżeńskim z W.B., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność A.B. została stwierdzona od 9 listopada 2011 r. (tj. w wieku 82 lat). Decyzja Wójta Gminy z dnia 17 października 2019 r. została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. (nr...) i przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia czy konieczność opieki nad ojcem zmusiła stronę do rezygnacji z pracy albo uniemożliwiła jej podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji czy istnieje związek między niepodejmowaniem aktualnie przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem.

Ponadto Kolegium wskazało, że dwie z trzech negatywnych przesłanek, na podstawie których odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie nie stanowią przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. małżonka A.B. – W.B. została zaliczona do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia 12 listopada 2019 r., zaś przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwia dokonanie wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę przeprowadził w dniu 10 stycznia 2020 r. rodzinny wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalił, że M.S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem E.S. oraz rodzicami: W.B. i A.B.. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności A.B. wydane w dniu 13 marca 2012 r. (nr...) przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wskazuje, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 9 listopada 2011 r., tj. od momentu, w którym A.B. ukończył 82 lata. W.B. zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 listopada 2019 r (nr...) została zaliczona do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2019 r.

Wskazano, że A.B. cierpi na udar niedokrwienny prawej półkuli, mnogie ogniska naczyniopochodne mózgowia, otępienie naczyniopochodne, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, stan po zawale, przewlekłą chorobę nerek, cukrzycę typu II, niedoczynność tarczycy, chorobę zwyrodnieniową stawów, nowotwór żołądka. Porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, jest pampersowany. Ze względu na stan zdrowia nie jest on zdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej, całodobowej pomocy w zakresie zaspokajania wszelkich podstawowych potrzeb życiowych. Zakres opieki wnioskodawczyni nad ojcem dotyczy w szczególności: przygotowywania posiłków, karmienia ojca, mycia, golenia, zmiany pieluch, zmiany pozycji ciała ojca, podawania leków, pomocy w poruszaniu się, prania, sprzątania pomieszczeń, załatwiania spraw urzędowych.

M.S. posiada wykształcenie średnie, zawód wyuczony to operator procesów w przemyśle chemicznym, ukończyła również kurs masażysty. W zatrudnieniu pozostawała ponad 20 lat, pracowała głównie jako sprzedawca. Do maja 2018 r. zatrudniona była w kwiaciarni w charakterze florystki. Była to umowa na czas określony i wygasła na skutek upływu okresu na jaki była zawarta. Po zakończeniu zatrudnienia w kwiaciarni wnioskodawczyni zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy i w okresie od 12 lipca 2018 r. do 7 stycznia 2019 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych.

A.B., wymagający całodobowej opieki, przez okres trzech lat - do 31 grudnia 2018 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej Caritas, jednakże z uwagi na pogarszający się stan zdrowia psychicznego, tęsknotę za domem, strona wraz z rodziną zdecydowała o powrocie ojca do domu. W związku z koniecznością zapewnienia wymaganej opieki ojcu, wnioskodawczyni od stycznia 2019 r. nie podejmuje zatrudnienia.

Mając to na uwadze organ uznał, że istnieje związek między niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem.

Organ I instancji wskazał następnie, że strona nie jest osobą z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Na dzień wydania decyzji M.S. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, natomiast miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 2 kwietnia 2019 r. (nr...) na okres od 1 marca 2019 r. do 31 października 2019 r. w związku z opieką nad ojcem – A.B.. Obecnie - w związku z opieką nad matką W.B. - wnioskodawczyni przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Organ zaznaczył przy tym, że wnioskodawczyni w odwołaniu z dnia 28 października 2019 r. od decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zadeklarowała rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oraz przypomniał wyrażone w tym zakresie w decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. (nr...) stanowisko Kolegium, że przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał na brak spełnienia wymogu określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ zaznaczył, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie praw do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Organ stwierdził, że nawet częściowe pozbawienie mocy obowiązującej normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie pozbawia organu kompetencji do stosowania kryterium różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności takich osób. Niepełnosprawność A.B. istnieje od 2011 r., w tym czasie ukończył on 82 lata, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a to ze względu na pozostawioną przez Trybunał Konstytucyjny swobodę organu w różnicowaniu sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad dorosłymi niepełnosprawnymi, a nadto również ze względu na okoliczność, że - jak wskazano wprost w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego - wyrok ten nie spowodował uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego omawiany wyrok, oraz zawarte w nim rozstrzygnięcie nie kreują dla opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18. (względnie 25.) roku życia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w szczególności takiego prawa nie można wywieść z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania M.S., decyzją z dnia 9 marca 2020 r. (nr...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać jedynie osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciały podjąć zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą tego zatrudnienia podjąć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że ojciec strony – A.B. (ur....r.), orzeczeniem z dnia 13 marca 2012 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydane zostało na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 listopada 2011 r. Żona A.B. – W.B. jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, mając ustalony stopień niepełnosprawności od 27 września 2019 r. Organ wskazał schorzenia, na które cierpi A.B. oraz zakres opieki jaką sprawuje strona nad ojcem. Zaznaczono, że ojciec, który jest osobą wymagającą całodobowej opieki, a przez okres trzech lat do 31 grudnia 2018 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej Caritas, jednakże z uwagi na pogarszający się stan zdrowia psychicznego oraz tęsknotę za domem rodzina podjęła decyzję o powrocie ojca do domu, i w związku z tym od stycznia 2019 r. strona nie podejmuje zatrudnienia, w którym pozostawała ponad 20 lat (pracowała gównie jako sprzedawca, a do maja 2018 r. zatrudniona była w kwiaciarni jako florystka; po zakończeniu pracy w kwiaciarni zarejestrowała się w PUP i w okresie od 12 lipca 2018 r. do 7 stycznia 2019 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych).

W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że strona spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazało jednak, ze kolejną przesłanką, jaka musi być spełniona w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Odnosząc się do ww. przesłanki Kolegium stwierdziło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekuna dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Do chwili obecnej brak jest rozwiązań ustawowych w powyższym zakresie. Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium stoi na stanowisku, że chociaż Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to nie zmienił on sytuacji prawnej odwołującej - musi ona bowiem czekać na rozwiązania ustawowe, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r.; sygn. akt IV SA/GI 1085/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 464/15; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że strona opiekuje się ojcem – A.B., który zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności istniejącego od 9 listopada 2011 r. Niepełnosprawność ojca odwołującej nie powstała zatem nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dlatego w świetle brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. aktualnie obowiązującego, Kolegium nie ma podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem związane jest zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a., zobowiązującą do stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie orzekania.

M.S. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej Sądu i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów ustawy w zgodzie z sentencją przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. zobowiązanie organów do przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i brak uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także zarzuciła obrazę przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nie uwzględniając postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego i do tej pory nie nastąpiła zmiana art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 12 marca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A.B., załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 marca 2012 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające ojca skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, z informacją, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 listopada 2011 r.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej ojca, nad którym sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności ojca skarżącej, urodzonego w (...) r. nastąpiło od daty 9 listopada 2011 r. (tj. w 82. roku życia), zaś nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej i aktualnej linii orzecznictwa w tym zakresie, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).