Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G., po rozpoznaniu odwołania B. L. (dalej również jako "strona", "funkcjonariusz" albo "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w G. przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 19.020 zł brutto na uzyskanie lokalu mieszkalnego (budowę domu jednorodzinnego). Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona a pomoc wypłacono funkcjonariuszowi.
Raportem z dnia 25 marca 2019 r. strona złożyła pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby z dniem 10 czerwca 2019 r.
Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 4 kwietnia 2019 r., nr [...] B. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 czerwca 2019 r.
Następnie, decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...] funkcjonariusz został zobowiązany do zwrotu kwoty 3.980,80 zł przyznanej w ramach pomocy finansowej.
Wnioskiem datowanym na dzień 7 stycznia 2020 r., B. L. powołując się na regulację zawartą w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz słuszny interes strony, zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w G. o wyrażenie zgody na zwrot przyznanej decyzją organu z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] pomocy finansowej. Funkcjonariusz wskazał, że uchylenie przedmiotowej decyzji w całości będzie zgodne zarówno z interesem społecznym, jak również z jego słusznym interesem. Na skutek uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2017 r. do budżetu Policji trafi zwaloryzowana kwota pomocy finansowej, jaką otrzymał na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych i umożliwi mu, jako żołnierzowi w czynnej służbie, uzyskanie korzystniejszego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych ze strony Ministerstwa Obrony Narodowej.
Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") oraz § 3a ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem"), Komendant Miejski Policji w G. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...].
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego rozpoznania sprawy przez zmianę lub uchylenie rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji ostatecznej jest ustalenie czy przepisy prawa materialnego, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę decyzją tworzącą prawa dla strony, dają takie granice swobody w wyznaczaniu konsekwencji prawnej, że jest możliwe dokonanie jej zmiany lub jej uchylenie. W razie gdy przepis prawa nie daje podstaw do zmiany konsekwencji prawnych wydanej decyzji - wskazując w danym stanie faktycznym na brak możliwości takiego wyboru - zamyka to możliwość rozstrzygnięcia o zmianie (uchyleniu) decyzji i jest podstawą do wydania decyzji odmawiającej zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie.
Organ wskazał dalej, że przepisy rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące przypadków zwrotu pomocy finansowej. I tak, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: jej nienależnego pobrania; zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu pomocy istniały zatem wyczerpująco i enumeratywnie określone w rozporządzeniu podstawy zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Podstawą taką nie było przejście funkcjonariusza Policji do zawodowej służby w wojsku.
Stosując art. 155 k.p.a. organ nie może zatem odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego przez ocenę, czy daje podstawę do zmiany przyjętej treści rozstrzygnięcia. Sam ewentualny słuszny interes strony nie daje podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji wbrew przyjętej treści obowiązującego przepisu prawa materialnego.
Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z dnia 18 marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), a także § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 155 k.p.a. umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji jedynie w sprawach rozpoznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Celem instytucji z art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie już ostatecznie zakończonej sprawy. Tryb ten służy weryfikacji ostatecznej decyzji tylko z tego punktu widzenia, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotowa pomoc finansowa została stronie przyznana na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie nie przewiduje natomiast aby zwrot tej pomocy był możliwy w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby (ujęty w § 5 rozporządzenia katalog jest zamknięty). Żądanie strony jest więc sprzeczne z przepisami prawa. Poza tym, przyznana pomoc finansowa została skonsumowana, ponieważ B. L. zamieszkuje w wybudowanym budynku mieszkalnym, na budowę którego otrzymał pomoc finansową.
B. L., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zarzucił organowi:
- 1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 5 rozporządzenia, bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania do rozstrzyganego w niniejszej sprawie stanu faktycznego w zakresie możliwości zwrotu otrzymanej pomocy finansowej w następstwie zmiany formacji i miejsca pełnienia służby;
- 2) niezastosowanie art. 96 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji pomimo, iż ten przepis odpowiednio winien mieć zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym;
- 3) błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegająca na błędnej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji, że zastosowanie tego przepisu będzie sprzeczne z obowiązującym prawem materialnym pomimo, iż przepisy regulujące kwestię zwrotu otrzymanej pomocy finansowej nie zakazują i nie stoją w sprzeczności z ewentualnym uchyleniem decyzji w tym trybie i zobowiązaniem skarżącego do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej;
- 4) błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu założenia, że w tym trybie postępowania mogą być uchylane jedynie decyzje konstytutywne o charakterze uznaniowym, pomimo iż takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu;
- 5) błędną wykładnię art. 155 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy przez pryzmat wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie, i błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi słuszny interes strony w uchyleniu decyzji;
- 6) błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegające na przyjęciu założenia, iż decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została skonsumowana i błędne przyjęcie, iż w tym trybie nie mogą być uchylane decyzje skonsumowane pomimo iż nie wynika to z treści tego przepisu;
- 7) obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do przedstawionej przez skarżącego przesłanki słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji tj. do okoliczności w jakich skarżący upatruje swój słuszny interes i w konsekwencji brak analizy prawnej dotyczącej występowania tego interesu po stronie skarżącego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami ustanowienia pełnomocnika w sprawie, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. rozkazu personalnego nr [...] z dnia 18 kwietnia 2019 r. oraz kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nr [...] na okoliczność, iż skarżący bezpośrednio po zakończeniu służby w policji rozpoczął służbę w wojsku, którą pełni do chwili obecnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ drugiej instancji przeanalizował podstawy zwrotu pomocy finansowej jedynie w odniesieniu do art. 94 ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu (§ 5 rozporządzenia). Sam art. 94 ustawy o Policji reguluje tylko jeden przypadek, a mianowicie z art. 94 ust. 1a wynika, iż do takiego zwrotu obowiązana jest osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Z kolei w ust. 2 omawianego przepisu ustawodawca odsyła do stosownego rozporządzenia. Jak wynika z aktu wykonawczego, zasady zwrotu pomocy finansowej oraz jej wysokość określone w § 5 tego aktu dotyczą tylko zwrotu tej pomocy w dwóch, taksatywnie wymienionych przypadkach, tj. w przypadku jej nienależnego pobrania (§ 5 ust. 1 pkt 1) oraz w przypadku zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia (§ 5 ust. 1 pkt 2).
Zwrot pomocy finansowej przewiduje także wprost art. 96 ustawy o Policji. Organ drugiej instancji pominął treść tego przepisu i nie odniósł się do argumentacji z nim związanej, przedstawionej w odwołaniu. W myśl art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny, na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwróci pomoc finansową przyznaną: a) na wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię; b) na spłatę innych należności - w wysokości przyznanej. Konkretyzacja obowiązku zwrotu przyznanej pomocy finansowej, w przypadku zmiany przez funkcjonariusza policji miejsca pełnienia służby, została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U.2003.215.2119 z dnia 16 grudnia 2003) - delegacja ustawowa z art. 96 ust. 3 ustawy o Policji.
Treść § 4 bezpośrednio wskazuje o wydawaniu decyzji administracyjnych w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej, udzielonej policjantom, o których mowa w art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Skoro więc zwrot pomocy finansowej jest określony w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego przez policjanta w nowym miejscu pełnienia służby, to uznać można, że zwrot pomocy finansowej w innych okolicznościach, tj. po przeniesieniu policjanta do służby wojskowej (z możliwością uzyskania kwatery wojskowej lub pomocy finansowej w nowym miejscu pełnienia służby już jako żołnierz) jest racjonalny. Za taką interpretacją przemawiają wykładnia systemowa przepisów i względy celowościowe przyznawanej pomocy finansowej.
Skarżący podniósł ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę, że nie można podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że z art. 155 k.p.a. wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bada się jedynie czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ten zakres badania dotyczy zarówno decyzji uznaniowych jaki i decyzji związanych.
Nie można także podzielić argumentacji organu drugiej instancji w tym zakresie, w którym organ konstatuje, iż w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko tzw. decyzje konstytutywne. Stanowisko jakie przedstawia się w tym zakresie zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie jest jednoznaczne i jednolite. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że zawsze tzw. decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw dla strony. Zagadnienie to łączy się problematyką pojęcia nabycia prawa przez stronę. Można przyjąć ogólnie, za różnymi definicjami wskazywanymi w doktrynie, że nabycie prawa jest także skutkiem wydania decyzji administracyjnej nawet w przypadku kiedy jakieś prawo (obowiązek) są abstrakcyjnie określone w ustawie. To właśnie wydanie decyzji ostatecznej konkretyzuje w pewnych sytuacjach treść i rozmiar spoczywającego na stronie obowiązku czy przysługującego jej prawa.
Dopiero wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, w której treści skonkretyzowano co do wysokości określone świadczenie (pomoc finansową), w pełni ukształtowało i wyraziło kwoto uprawnienie strony do otrzymania pomocy finansowej (wydanie decyzji skonkretyzowało przepisy dotyczące wyliczenia pomocy finansowej zawarte w rozporządzeniu). Toteż, przyjąć należy, że wydanie decyzji nr [...] z dnia 27 listopada 2017 r. tj. spowodowało skonkretyzowanie należnego stronie prawa do pomocy finansowej. Prowadzi to do wniosku, że nie można kategorycznie i jednoznacznie twierdzić, iż nie jest możliwe uchylanie decyzji deklaratoryjnych w trybie 155 k.p.a.
Skarżący podniósł dodatkowo, że przesłankami, jakie muszą być spełnione przy badaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. jest występowanie w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W tym aspekcie, zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie poczynił szerszych rozważań w treści zaskarżonej decyzji. W istocie stwierdzono jedynie, że słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Ustawowa przesłanka słusznego interesu strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Mianowicie, uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, winien przyjąć ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.
Skarżący podkreślił, że jego interes w uchyleniu decyzji nr [...] z dnia 27 listopada 2017 r. sprowadza się do tego, iż umożliwi mu w przyszłości możliwość wystąpienia z wnioskiem do organów wojskowych o realizację prawa do zakwaterowania stypizowanego w treści art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Obecnie bowiem taka sytuacja jest niemożliwa ze względu na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Interes ten nie koliduje z interesem społecznym, bowiem zwrócone środki będą mogły zostać ponownie wykorzystane przez ograny na cele wskazane w ustawie o Policji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił wydaną na skutek rozpoznania swego wniosku decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji przyznającej policjantowi pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego.
Jak wynika z akt sprawy, jeszcze pełniąc służbę w Policji B. L. uzyskał i wykorzystał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. Po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, mając na względzie korzystniejsze warunki przyznawanej w tej służbie pomocy finansowej, skarżący wszczął postępowanie mające doprowadzić swym rezultatem do zwrotu przyznanej pomocy, po to by w przyszłości, już jako żołnierz zawodowy, raz jeszcze wystąpić o korzystniejszą pomoc na ten sam mieszkaniowy cel.
Przepis, którego zastosowania w sprawie domaga się skarżący (art. 155 k.p.a.) zakłada natomiast, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Treść zacytowanego przepisu wskazuje zatem, że w przeciwieństwie do decyzji nietworzących praw nabytych (których uchylenie lub zmianę przewiduje przepis art. 154 k.p.a.), wzruszenie ostatecznej decyzji takie prawa kreujących jest możliwe jedynie za zgodą strony. Jednocześnie jednak muszą zostać spełnione łącznie dwa kolejne warunki: nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylnie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie będzie zatem dopuszczalne, nawet gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, w sytuacji gdy odrębne unormowania się temu sprzeciwiają.
Podobnie jak procedujące w sprawie organy rozpoznający skargę Sąd stanął w spornej kwestii na stanowisku, że taka sytuacja w przypadku skarżącego występuje.
Sąd nie podzielił tym samym przeciwnego zapatrywania skarżącego, jakoby zastosowanie art. 155 k.p.a. nie było uzależnione od możliwości zmiany konsekwencji prawnych decyzji. Konstrukcja omawianego trybu nadzwyczajnego, jak wynika to bezpośrednio z art. 155 k.p.a., może być zastosowana jedynie, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Warunki zwrotu przyznanej pomocy, do czego de facto sprowadza się uchylenie decyzji w tym przedmiocie, zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane w przepisach rozporządzenia i zamknięte w wąskim katalogu (o czym dalej). Oznacza to, że zwrot przyznanej pomocy z innego niż to wynika z przepisów rozporządzenia powodu stanowi wprost obejście tych przepisów szczególnych. Skoro tak, zastosowanie art. 155 k.p.a. już z mocy tego przepisu do przedmiotowej decyzji nie jest możliwe. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię nie zasługują na uwzględnienie.
Odnośnie charakteru prawnego podlegających wzruszeniu w omawianym trybie decyzji, jak słusznie zauważył skarżący w uzasadnieniu skargi, pojawiają się rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Na tym tle prezentowany jest chociażby pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3134/18). Jednocześnie, w wyroku z dnia 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1391/18) Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w omawianym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną. Skoro przepis art. 155 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają.
Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.
To jednak, jaki charakter ma wskazana przez skarżącego do uchylenia decyzja stanowi kwestię wtórną, nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem powodem, dla którego organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego było ustalenie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a w szczególności, że uchyleniu przedmiotowej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Takie stwierdzenie organów skutkuje tym, że konieczne stało się dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji ostatecznej, bowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie rozpoznanie sprawy na nowo, co słusznie podkreślono w toku instancji.
W wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1678/19) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten, na zasadzie uznania administracyjnego, przyznaje organom uprawnienie do oceny, czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona. Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy.
Ostateczna decyzja, której uchylenia domagał się skarżący wydana została m.in. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) policjantowi ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie prawo do świadczenia w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uwzględnić należy natomiast, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy uprawnienie to nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) albo właśnie o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Policjant ma bowiem ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie to nie może być więc traktowane jako przywilej funkcjonariusza. Przedmiotowe świadczenie stanowi formę pomocy dla funkcjonariusza w uzyskaniu miejsca zamieszkania spełniającego jego potrzeby, nie zaś dodatkową gratyfikację, czy też środek mający prowadzić do wzbogacenia się funkcjonariusza. Jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej. Przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza zaś, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Pomoc taka nie ma jednak tylko charakteru indywidualnego, gdyż dotyczy całej rodziny funkcjonariusza.
Należy w tym miejscu podkreślić, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu ma co do zasady charakter jednorazowy. Potwierdza to treść § 2 rozporządzenia, w myśl którego pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej oraz jego § 7, zgodnie z którym pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał pomoc finansową w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyjątek od tej zasady, unormowany w art. 96 ustawy o Policji, nie może być interpretowany, jak tego chce skarżący, rozszerzająco. Przepisy wprowadzające wyjątki należy stosować ściśle do stanów faktycznych, objętych dyspozycją przepisu wprowadzającego wyjątek.
Z omówionych przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jednoznacznie wynika, że poza wyjątkiem określonym w art. 96 ustawy o Policji, nie jest dopuszczalne ubieganie się po raz kolejny o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. Okoliczność, że skarżący zrezygnował ze służby w Policji i jest aktualnie żołnierzem zawodowym nie zmienia postaci rzeczy. Zgodzić należy się więc z organami, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami.
Co więcej, w wyroku z 4 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1688/14) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza w celu ubiegania się po raz kolejny o taką pomoc, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. NSA podkreślił, że nie leży w interesie społecznym wielokrotne korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. NSA wyjaśnił też w tym wyroku, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane".
Z przedstawionych względów zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i § 5 rozporządzenia oraz zarzut niezastosowania art. 96 ustawy o Policji, w ocenie Sądu, również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący niewątpliwie wykorzystał przyznaną mu pomoc finansową. Cel ustawy został więc osiągnięty, skarżący miał zapewnione warunki do pełnienia służby w Policji. W związku z tym nie jest słuszne domaganie się uchylenia decyzji realizującej cel określony przez ustawę. Przyznana pomoc była świadczeniem należnym i została wykorzystana przez skarżącego zgodnie z celem. Brak jest zatem aktualnie podstaw prawnych do żądania uchylenia decyzji w tym przedmiocie.
Co więcej, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że uwzględnienie wniosku skarżącego i uchylenie ostatecznej i zrealizowanej decyzji byłoby nie tylko sprzeczne z omówionymi przepisami, ale wiązałoby się też z naruszeniem interesu społecznego. Interesu społecznego, tak jak tego chce skarżący, nie można bowiem tłumaczyć odzyskaniem przez Policję przyznanych środków, skoro w późniejszym okresie Skarb Państwa poniósłby jeszcze większe nakłady na ponowne przyznanie kolejnej pomocy (tym razem w większej wysokości). Sam fakt posiadania przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu uchylenia przedmiotowej decyzji, który skarżący bezspornie posiada, nie może zdaniem Sądu determinować w sposób wystarczający żądania zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej określonego w art. 155 k.p.a. Poza tym przedmiotowa regulacja wymaga żeby interes strony był słuszny, czyli m.in. zgodny z prawem, co w świetle przedstawionej argumentacji nie zachodzi.
W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał za w pełni prawidłowe, co skutkuje nieuwzględnieniem pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci rozkazu personalnego nr [...] z dnia 18 kwietnia 2019 r. oraz kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nr [...] na okoliczność, że skarżący bezpośrednio po zakończeniu służby w policji rozpoczął służbę w wojsku, należy wskazać, że dokumenty te nie mają istotnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Moment rozpoczęcia służby wojskowej, jak i fakt jej aktualnego pełnienia, pozostają bez wpływu na wynik sprawy, nadto nie były one kwestionowane przez organ. Jednocześnie należy wskazać pełnomocnikowi organu, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, bowiem przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).