Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 546/20

Uzasadnienie

W dniu 4 stycznia 2019 r. D. A. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2018 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność matki istnieje od 50-go roku życia.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia 12 marca 2019 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona wniosła sprzeciw od tej decyzji Kolegium, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., w sprawie III SA/Gd 250/15 oddalił sprzeciw.

W dniu 8 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy wydał po raz drugi decyzję odmawiającą stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18-tego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższa decyzja również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r. Kolegium wskazało, że ustalenie daty od której strona zrezygnowała z zatrudnienia i daty od której nie podejmuje pracy ma istotne znaczenie bowiem przesłanka ta musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki. Organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o dokumenty - świadectwo pracy, zaświadczenie pracodawcy lub podobne - potwierdzające ostatni okres zatrudnienia D. A. W dalszej kolejności decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej powoływanej jako "u.ś.r." lub "ustawa"), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – K. B. ur. 26 maja 1948 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2018 r. (nr [...]), orzekające znaczny stopień niepełnosprawności matki strony. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 50-go roku życia. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 września 2014 r. Strona oświadczyła, że matka - jest wdową (vide: odpis skrócony aktu zgonu K. B. w aktach adm.). W dniu 20 stycznia 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy z córkami K. B. - stroną sprawującą opiekę oraz B. J. zamieszkującą z matką. Na podstawie materiału dowodowego organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez stronę osobistej opieki nad matką K. B. Strona jednakże nie spełnia wymagań ustawowych do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie uchylił art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wydawane w podobnych sprawach.

Podnosiła, że organ pierwszej instancji przyznając jej wcześniej, w tym samym stanie faktycznym, świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 30 listopada 2018 r., podzielił stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w wyroku sygn. akt III SA/Gd 729/15. Skarżąca uważa, że spełnia wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i opieki nad matką.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczeniem z dnia 17 grudnia 2018 r. K. B. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień znaczny niepełnosprawności datuje się od dnia 18 września 2014 r. Niepełnosprawność istnieje od 50-go roku życia.

W toku postępowania ustalono, że strona była zatrudniona od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 25 października 2011 r., następnie pobierała świadczenie rehabilitacyjne (do 19 maja 2012 r.) i rentę z tytułu niezdolności do pracy (do 31 marca 2015 r.), od dnia 11 maja do dnia 30 września 2015 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. otrzymywała z Urzędu Pracy stypendium z tytułu stażu. Od zakończenia stażu strona jest nieaktywna zawodowo, zaś od 30 listopada 2019 r. ma prawo do renty rodzinnej.

Z przeprowadzonego 20 stycznia 2020 r. wywiadu środowiskowego wynika, że sprawowana przez stronę opieka nad matką polega na umawianiu wizyt lekarskich i dowożeniu na te wizyty (lekarz rodzinny raz w miesiącu, diabetolog co 2-3 miesiące, nefrolog i hematolog dwa razy w roku), zakupie leków raz w miesiącu, pomaganiu w kąpieli dwa razy w tygodniu, zmianie pościeli co dwa tygodnie, codziennym sprzątaniu i praniu co drugi dzień. Poranną wieczorną toaletę matka wykonuje samodzielnie, z pomocą kuli ortopedycznej. Sama też przyjmuje przypisane jej leki. Siostra strony B. J., mieszkająca z matką przygotowuje posiłki i robi zakupy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy odnośnie nie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Przyznał, że Trybunału orzekł o niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia działań ustawodawczych.

Nadto podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium zauważyło, że rezygnacja strony z aktywności zawodowej nie łączy się czasowo z datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki. Nie istnieje zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością opieki nad osobą bliską. Niepodejmowanie pracy przez stronę nie ma realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Także zakres sprawowanej opieki, sprowadzającej się do pomocy w ustalaniu i dojeździe na wizyty lekarskie, których częstotliwość strona wskazała w wywiadzie, nie daje podstaw do uznania, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność umówienia wizyty lekarskiej i zapewnienia matce dojazdu na taką wizytę raz w miesiącu do lekarza rodzinnego, raz na 2-3 miesiące do diabetologa oraz raz na pół roku do nefrologa i diabetologa oznacza, że rozmiar tej opieki nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał on stronie podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W tym stanie rzeczy, pomimo tego, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji było niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja, co do zasady jest słuszna.

D. A. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto wniosła o:

1. - zwrócenie się do Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o nadesłanie do Sądu akt administracyjnych sprawy [...], celem uzyskania i przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów znajdujących się w wymienionych aktach,
2. - dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów to jest wniosku z 2016 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 września 2016 r. nr [...], na okoliczności ustalenia od kiedy sprawuję opiekę nad matką oraz ustalenia innych faktów stwierdzonych w ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej mi świadczenie pielęgnacyjne za poprzedni okres - od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2018 r.,
3. - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 17 u.ś.r. w związku z art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 3 8/13 przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego i nie kreuje prawa do żądania tego świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała po okresie dzieciństwa, a skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r.,
2. 2. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Kolegium dowolnej i wybiórczej oceny dowodów (w tym wyjaśnień i zeznań udzielonych w trakcie wywiadów środowiskowych oraz ustaleń wynikających z decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2016 r. nr [...]) i błędnych ustaleń faktycznych oraz wadliwej ocenie, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca po raz kolejny wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych związanych z wykładnią art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dodała, że wszystkie dowody wskazują, że w 2016 r. nagle pogorszył się stan zdrowia matki i w związku koniecznością sprawowania opieki nad matką nie podejmowała pracy. W szczególności chodzi tutaj o ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 września 2016 r. Złożony w 2018 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niepodejmowania przeze nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką był wnioskiem o świadczenie na kolejny okres, następujący bezpośrednio po czasie 1 września 2016 r. - 30 listopada 2018 r., za który przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Dlatego we wniosku z 2018 r. podała, że opiekę sprawuję od grudnia 2018 r. (wypełniając wniosek, miała na myśli to, że po poprzednim okresie pobierania świadczenia nadal sprawowała opiekę nad matką). Wcześniej też sprawowała opiekę nad matką i z tego powodu nie podejmowała zatrudnienia oraz otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca twierdziła, że czynności opiekuńcze wykonywała i nadal wykonuje codziennie (np. przebywanie z mamą, sprzątanie, pomoc w ubieraniu), a niektóre co drugi dzień (pranie) czy co kilka dni (pomaganie w kąpieli, zakupy). Inne cyklicznie występujące czynności opiekuńcze także wykonuje (umawianie wizyt lekarskich dla mamy, dowożenie mamy na te wizyty - tam i z powrotem, zakup lekarstw, wymiana pościeli). Matka mieszka na wsi i sama nie może poruszać się poza domem. Nie wychodzi z domu bez skarżącej, wymaga podróży z opiekunem. Jest pod stałą opieką lekarza rodzinnego oraz lekarzy specjalistów. Poza jedzeniem i podstawową higieną osobistą, nie jest w stanie samodzielnie wykonać innych elementarnych czynności życiowych (np. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, wyjście z domu, załatwianie spraw, zakupy). Zakres opieki nad matką - mając na uwadze stan jej zdrowia, stopień niepełnosprawności oraz inne okoliczności sprawy - jest wystarczający do przyjęcia, że sprawowanie opieki uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (skarżąca i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym). W tym trybie sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. B. (ur. 26 maja 1948 r.), która legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 17 grudnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 50-tego roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 września 2018 r.

Organy obu instancji mając na uwadze powyższe zgodnie uznały, że skarżącej nie można przyznać prawa do żądanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 50 roku jej życia, a więc po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b. u.ś.r. jako warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z takim stanowiskiem organów orzekających w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy opiekun ten spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem odrębna podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17).

Organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu, że niepełnosprawność jej matki powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b u.ś.r. Powyższe przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba podkreślić, że podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji stanowiła - tylko jedna przesłanka - jaką jest data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (matki skarżącej).

Ponadto, organ pierwszej instancji w oparciu zgromadzony materiał dowodowy sprawy ustalił i nie zakwestionował faktu, że skarżąca - co ważne - nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zatem brak związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem (rezygnacją) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki, jak i zakres sprawowanej przez nią opieki, nie stanowiły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji. Jak podniósł organ pierwszej instancji "na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez stronę osobistej opieki nad matka K. B. w okresie od 1 grudnia 2018 r. do nadal".

Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na materiał dowodowy sprawy uznał, że niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie ma realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania opiekę nad matką. W oparciu o powyższe organ stwierdził również, że zakres sprawowanej opieki nie zajmuje takiej ilości czasu, aby uniemożliwiał podjęcie aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze czasu. W konsekwencji Kolegium w opozycji do stanowiska organu pierwszej instancji, zanegowało istnienie związku skutkowo - przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki.

Kolegium dokonało tym samym odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń i oceny prawnej w tym zakresie.

W odniesieniu do przedstawionego przez Kolegium stanowiska należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia czy też jego nie podejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20). Przy czym, jak podnosi w odwołaniu skarżąca, nie jest to jej pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, albowiem już w 2016 r. wniosła o przyznanie tego świadczenia (o czym dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na podstawie posiadanych przez matkę skarżącej schorzeń, stwierdziło znaczny stopnień niepełnosprawności na stałe i jednocześnie stanowi o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", sprawowanie zaś przez skarżącą wymaganej opieki nad matką potwierdzają wywiady środowiskowe przeprowadzone w dniach: 30 lipca 2019 r. i 20 stycznia 2020 r.

Należy podkreślić, że skarżąca wnosząc odwołanie odniosła się przede wszystkim do kwestii nie spełnienia tzw. kryterium wieku, będącego podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Niemniej podniosła również, że w związku ze sprawowaną opieką nad matką zostało przyznane jej decyzją Wójta Gminy z dnia 15 września 2016 r., nr [...] świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2018 r. (w której organ pierwszej instancji powołał się na wyrok WSA III SA/Gd 729/15 zapadły w analogicznej sprawie). Organ odwoławczy nie odniósł się do tej okoliczności, zaznaczając w uzasadnieniu decyzji, że sama skarżąca we wniosku wskazuje, iż opiekę nad matką sprawuje (dopiero) od grudnia 2018 r. Można tu dodać, że jak wyjaśniła skarżąca w uzasadnieniu skargi złożony w niniejszej sprawie wniosek jest kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a ponieważ dotyczy on dalszego okresu sprawowania opieki nad matką dlatego wskazała, że opiekę sprawuje od grudnia 2018 r.

Niezależnie od dokonanych rozważań należy zauważyć, że powyżej przedstawiona ocena i ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przełożyły się bezpośrednio na niemożliwość odniesienia się przez skarżącej do kwestii dotyczących związku skutkowo-przyczynowego czy też zakresu opieki w toku instancji lecz dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego (co trafnie podkreśliła skarżąca w złożonej skardze, zaznaczając jednocześnie, że Kolegium nie zażądało przedstawienia przez nią dodatkowych dowodów). Trzeba pamiętać, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i w przywołanych dowodach. Tym samym Sąd nie jest władny, wbrew oczekiwaniom skarżącej, do przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w świetle poczynionych powyżej uwag, konstatacja Kolegium była przedwczesna, zwłaszcza wobec dokonania odmiennych ustaleń przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Poczynione zaś ustalenia organu administracji nie powinny nasuwać jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Dlatego w ocenie Sądu prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego dotyczących istnienia lub braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, zwłaszcza w świetle podniesionej okoliczności przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką ww. decyzją z dnia 15 września 2016 r. na okres od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2018 r.

Istniejący stan rzeczy należy więc uznać za budzący wątpliwości, a zarazem niedostateczne wyjaśnienie sprawy, skutkujący przyjęciem, że doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Powoduje to, że decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale także z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W konsekwencji też, ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią powyższą wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przede wszystkim organy dokonają oceny wniosku skarżącej badając, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej jednak organy dokonają nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego, w tym związanych z nie podejmowaniem lub z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką, dokonując stosownej oceny. Organy uwzględnią przy tym podniesioną przez skarżącą okoliczność wydania w dniu 15 września 2016 r. decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2018 r. (której brak jest w aktach sprawy przedstawionych Sądowi).

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.