Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 marca 2020 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania "A" S.A. z siedzibą w G. od decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzeniu choroby zawodowej, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 2 lipca 2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej (astmy oskrzelowej) u T. B..
W dniu 17 lipca 2019 r. lekarz specjalista Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej u T. B.. W dniu 5 sierpnia 2019 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] sporządził kartę oceny narażenia zawodowego w przedmiotowej sprawie.
W dniu 8 listopada 2019 r., na wniosek dowodowy Spółki, organ I instancji sporządził protokół przyjęcia wyjaśnienia od świadka Z. C., z którego treści wynika, że T. B. nie spawał materiałów pokrytych powłokami malarskimi, a w zakładzie używano stali austenicznej (czysty materiał bez żadnych powłok lakierniczych). Ponadto, zgodnie z wnioskiem strony, organ zobowiązał też T. B. do przetłumaczenia znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Tłumaczenia tych dokumentów wpłynęły w dniu 21 października 2019 r.
W świetle nowych wiadomości w sprawie, w dniu 15 listopada 2019 r., upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zaktualizował kartę oceny narażenia zawodowego.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, w dniu 14 stycznia 2020 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję o stwierdzeniu u T. B. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uwzględnił odwołanie Spółki i decyzją z dnia 10 marca 2020 r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki lekarz orzekający ustalił czas wystąpienia pierwszych objawów astmy oskrzelowej, albowiem pierwsze objawy tej choroby zostały rozpoznane u pacjenta przez leczącego lekarza pulmonologa w marcu 2018 r. Na podstawie wywiadu lekarskiego i dostarczonej dokumentacji medycznej lekarz orzecznik ustalił, że przed zatrudnieniem w Spółce u T. B. nie występowały objawy ze strony układu oddechowego. W opinii uzupełniającej do orzeczenia lekarskiego z dnia 4 października 2019 r. wskazano, że nie uwzględniono wpływu narażenia zawodowego wynikającego z wykonywania przez T. B. pracy za granicą, ponieważ z dokumentacji zebranej podczas postępowania orzeczniczego jednoznacznie wynikało, że pierwsze objawy astmy oskrzelowej u pacjenta pojawiły się podczas pracy w Spółce, co stanowi dowód braku związku narażenia zawodowego podczas pracy za granicą z rozpoznaną u pacjenta chorobą.
W ocenie lekarza orzecznika dodatkowo istotnym dowodem uzasadniającym zawodowe tło rozpoznanej astmy oskrzelowej jest potwierdzony w dokumentacji medycznej fakt zaostrzania się u pacjenta objawów astmy w czasie wykonywania pracy w Spółce i cofanie się tych objawów w czasie zwolnień lekarskich. Wydane w sprawie orzeczenie lekarskie zostało przez organ uznane za prawidłowe i rzetelne.
Po przeanalizowaniu treści karty oceny narażenia zawodowego T. B. organ odwoławczy uznał natomiast, że dokument ten budzi wątpliwości, albowiem w dokumentacji sprawy brakuje dokumentu potwierdzającego okoliczność zatrudnienia T. B. przez Spółkę (świadectwo pracy). Z protokołu przyjęcia wyjaśnienia z dnia 5 września 2019 r. wynika z kolei, że w dniu składania wyjaśnień T. B. był zatrudniony od dnia 1 sierpnia 2019 r. na stanowisku kierowcy w firmie "B" w B. na okres próbny trzech miesięcy, a informacje te nie są ujęte w karcie oceny narażenia zawodowego.
Organ podzielił ponadto zasadność zarzutu dotyczącego dopuszczenia sprzecznego z prawem dowodu w postaci protokołu przyjęcia wyjaśnienia z dnia 5 września 2019 r. Strona skarżąca słusznie wskazała, że zgodnie z art. 75 § 2 K.p.a., podanie i wyjaśnienie organ może pozyskać jedynie od strony, a Z. C. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie.
Powołując się na przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) organ zaznaczył, że karta oceny narażenia zawodowego jest obok orzeczenia lekarskiego podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygnięcie. Karta oceny narażenia zawodowego musi być sporządzona z należytą starannością w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Wobec stwierdzonych uchybień, w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jest więc niezbędne.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego o świadectwo pracy z okresu zatrudnia T. B. w Spółce, a także sporządzenia na nowo karty oceny narażenia zawodowego i uzupełnienie pkt 9 karty - wywiad zawodowy, tabela - kolumna pierwsza okresy zatrudnienia od - do o dokładne daty (dzień, miesiąc, rok) okresów zatrudnienia w poszczególnych zakładach pracy. Organ I instancji powinien ponadto ponownie wezwać świadka Z. C. do złożenia wyjaśnień na okoliczność obecności powłok malarskich na spawanych przez T. B. elementach. O miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka należy powiadomić wszystkie strony przynajmmniej na siedem dni przez terminem zgodnie z art. 79 K.p.a. w celu zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu tj. możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego i sporządzeniu karty oceny narażenia zawodowego organ I instancji powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o wydanie opinii uzupełniającej do orzeczenia lekarskiego w świetle nowej karty oceny narażenia zawodowego i nowych wiadomości w sprawie uzyskanych od świadka.
Pismem z dnia 27 marca 2020 r. Spółka wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, art. 138 § 2 pkt 2 i art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania odwołania Spółki jedynie do kontroli decyzji organu
I instancji, bez ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez Spółkę w odwołaniu, co stanowi złamanie zasady dwuinstancyjności,
- 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ nie przeprowadził wnioskowanych przez Spółkę w odwołaniu dowodów.
W uzasadnianiu sprzeciwu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Spółka podniosła, że organ uwzględniając odwołanie nie rozpoznał sprawy co do istoty. Organ zobowiązany był do zgromadzenia i oceny materiału dowodowego celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wniesienie odwołania od decyzji nałożyło na organ obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak również rozpoznania składanych w odwołaniu wniosków dowodowych oraz podnoszonych argumentów, do czego jednak bez wyjaśnienia nie doszło. Zapadłe rozstrzygnięcie jest tylko z pozoru korzystne dla Spółki.
Ponadto zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji powinno być stosowane jedynie wyjątkowo, gdyż zasadą jest merytoryczne rozstrzyganie spraw przez organ odwoławczy. W przeciwnym razie dochodzi – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – do złamania zasady dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na sprzeciw [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu w całości, nie zgadzając się z podniesionymi w nim zarzutami.
Zdaniem organu, uzasadnienie decyzji potwierdza, że organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz poszczególnych dowodów, które niezbędne są do ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji. Oceniając pod względem merytorycznym przedstawiony materiał dowodowy organ odwoławczy dokonał jego analizy i doszedł do wniosku, że nie był on wystarczający do wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, które dowody zostały przeprowadzone nieprawidłowo, niezgodnie z przepisami prawa oraz uwzględnił złożone w odwołaniu wnioski dowodowe, nadto przekazał wytyczne dotyczące dalszego postępowania w sprawie. W ocenie organu wadliwie zebrane dowody w sprawie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego niezbędne jest usunięcie i naprawienie nieprawidłowości.
W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W ocenie organu opisane w decyzji uchybienia skutkowały niewyjaśnieniem sprawy w niezbędnym zakresie, czym naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.
Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Tym samym, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Sąd powinien ocenić, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu naruszenie przepisów postępowania rzeczywiście doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia sprawy, a następnie rozważyć, czy stwierdzone uchybienie można było wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe lub postępowanie wyjaśniające, o których mowa w regulującym zasady postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy przepisie art. 136 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (136 § 1 K.p.a.), zaś jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 2).
Zgodnie z art. 138 § 2 lit. b K.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wskazuje się, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3080/19).
W uzasadnieniu przywołanego wyroku odnotowano trafnie, że w motywach projektu nowelizacji Kodeksu nadającej aktualną treść przepisowi art. 138 § 2 K.p.a. wskazano, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza się bowiem tę możliwość do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 787).
Stosownie do art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Choroba zawodowa została przez ustawodawcę zdefiniowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "K.p.". Zgodnie z treścią tego przepisu, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Przepis art. 2352 K.p. stanowi z kolei, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Wykaz chorób zawodowych, jak i okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.2013.1367 t.j.), zwane dalej: "rozporządzeniem", a konkretnie, jak stanowi § 2 rozporządzenia, załącznik do rozporządzenia.
W pozycji 6 załącznika uwzględniona została zdiagnozowana u T. B. astma oskrzelowa, przy czym dla choroby tej okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym to 1 rok.
Nie kwestionując potrzeby dołączenia do akt administracyjnych świadectwa pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pracownika we wnoszącej sprzeciw spółce, należy stwierdzić, że w sytuacji, w której zarówno okres zatrudnienia jak i zajmowane stanowisko są w istocie bezsporne, dowód ten ma charakter ściśle formalny, służący jedynie potwierdzeniu okoliczności niekwestionowanych przez nikogo. Nie przekracza możliwości organu odwoławczego i nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności samodzielne zwrócenie przez organ odwoławczy do spółki o nadesłanie świadectwa pracy T. B. Należy zwrócić także uwagę na to, że informacja udzielona przez specjalistę ds. BHP we wnoszącej sprzeciw spółce - Z. C. (k-25 akt adm.) nie wymagałaby, by ująć ją w formie zeznania świadka, gdyby okoliczności których dotyczy okazały się bezsporne. Aby zweryfikować podaną przez niego informację pod tym kątem wystarczy wszak zwrócić się o odniesienie się do niej do pracownika, którego dotyczy postępowanie. Dopiero zaprzeczenie przedmiotowej informacji może wymagać, by jej autor złożył zeznanie w charakterze świadka.
Jeśli informacja ta (dotycząca wykonywania spawania powierzchni pozbawionych powłok malarskich lub lakierniczych) zostanie uznana za bezsporną lub udowodnioną przez organ, jego rzeczą będzie zwrócenie się do jednostki orzeczniczej z pytaniem, czy ma ona wpływ na wnioski sporządzonego w sprawie orzeczenia w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Co najmniej przedwczesne było zatem, w świetle powyższych rozważań i natury koniecznych do podjęcia czynności wyjaśniających, przyjęcie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skoro zatem organ odwoławczy wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., to rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.