Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lipca 2021 r. (nr [...]) Prezydent Miasta S. - działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, 15, 20, 21, 17 ust. 1-4, ust. 5 pkt 2 lit a/, art. 20, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, art. 27 ust. 5 pkt 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "k.p.a.") oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) - odmówił I. G. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na teściową – W. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 20 lipca 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną teściową – W. B. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazując, że do kręgu osób wymienionych w powyższym przepisie zaliczamy wstępnych oraz zstępnych - krewnych w linii i prostej oraz rodzeństwo.
Stosownie do przepisów prawa zawartych w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednocześnie osobom, o których mowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stronie nie przysługuje.
Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. wyjaśniając, że w świetle tych przepisów u.ś.r. nie ma wątpliwości co do tego, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, zaś obowiązek alimentacyjny jest regulowany przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. z 2020 r., poz. 1359 – dalej "k.r.o."), natomiast zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo.
Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), w której stwierdził, iż "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził m.in., że przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez odesłanie do przepisów k.r.o., jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
W ocenie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana treść omawianych przepisów u.ś.r. nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z k.r.o. Należy zauważyć, że wprawdzie przywołana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym.
A zatem w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wobec faktu, że strona nie jest osobą, na której zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej - W. B., to nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego świadczenia.
I. G. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji i wnosząc o ponowną analizę przez Sąd jej sytuacji.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uwzględnienie tego, że jest jedyną żyjącą krewną W. B., a jej wnuk – syn skarżącej J. - ma dopiero 9 lat. Skarżąca zatem jako jedyna jest w stanie podjąć się opieki nad W. B., co od dnia śmierci swojego męża - a jej syna - czyni.
Skarżąca przywołała dwa orzeczenia sądów administracyjnych, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 776/10), w którym wskazano, że u.ś.r. przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować, wskazując przy tym, że nawet nie miała szansy na podjęcie pracy zarobkowej, gdyż stale opiekuję się moją teściową; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 582/10), w którym wskazano, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy.
Wskazała ponadto, że orzecznictwo zwraca również uwagę na tradycyjne ujęcie pojęcia rodziny jakie funkcjonuje w naszej kulturze i jest bardzo szeroko interpretowane. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 1873/10) wskazano, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. można rozumieć - mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości - tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1407/12) wskazano, że sformułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie.
W ocenie skarżącej Kolegium zastosowało jedynie stricte wykładnię słowną przepisów w oderwaniu od kontekstu sytuacji, ale również argumentów zdroworozsądkowych, bo jak inaczej traktować sytuację, gdy Miasto S. jako bezduszna instytucja (proszę nie traktować tego określenia pejoratywnie), będzie sprawowało stałą opiekę nad moją teściową zamiast mnie?
Reasumując powyższe skarżąca wyjaśniła swój tok rozumowania, wskazując, że: skoro nie jestem żadną z osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3, to aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne muszę spełnić warunki określone w art. 17 ust. 1a, które wymieniłam powyżej i tak: Ad. 1 rodzice W. B. nie żyją; Ad. 2 nie ma żadnych innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu; Ad. 3 nie ma osób - opiekun faktyczny dziecka lub osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie skarżącej wszystkie wyżej wymienione warunki spełnia łącznie, dlatego świadczenie pielęgnacyjne jej przysługuje.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia – na co zgodnie wskazywały organy obu instancji - była podyktowana brakiem pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a osobą, nad którą sprawuje ona opiekę. Warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w świetle treści o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest bowiem przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece - odsyłając w tym zakresie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1168/17), w takim przypadku wykładnia wskazanego powyżej przepisu inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez sąd ustawodawcy.
Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 4353/18), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 709/21).
W kontekście twierdzeń podniesionych przez skarżącą w skardze, a w szczególności przywołanych w niej orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd pragnie wskazać, że orzeczenia, na które powołuje się skarżąca odnoszące się do możliwości przyznania świadczenia osobie faktycznie sprawującej opiekę, zapadły przed dniem 9 grudnia 2013 r., czyli przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), podjętej w związku z rozbieżnymi poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały opowiedziano się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r., podkreślając, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne.
Sąd stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., jednakże pozostaje nadal aktualna, gdyż nowelizacje u.ś.r., które nastąpiły po tej dacie nie dokonały zmian w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego - nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej.
W niniejszej sprawie skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej. Nie jest zatem z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona. W związku z tym na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżąca jako jedyna może sprawować (i faktycznie sprawuje) opiekę nad teściową, gdyż jedyny syn osoby niepełnosprawnej (mąż skarżącej) nie żyje, zaś jej wnuk (syn skarżącej) jest osobą małoletnią. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują bowiem przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie tego świadczenia. W związku z tym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
W konsekwencji Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji nie stwierdził wydania ich z naruszeniem prawa i w tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).