Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 29 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 566/20

Uzasadnienie

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2020 r., oznaczonego jako pismo nr [...] z dnia 27 lutego 2020 r., wprowadzającego zmiany do Wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto, na rok szkolny 2020/2021.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że powyższe pismo skierowane było do dyrektorów szkół i przedszkoli w i dotyczyło zmiany Wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto, na rok szkolny 2020/2021. Pkt 3 Wytycznych otrzymał brzmienie: " W roku szkolnym 2020/2021 nabór do klas I (według urodzeń będzie 5 klas) będzie wyglądał następująco SP[...]- 2 klasy, SP[...]- 2 klasy, SP[...]- 1 klasa", pkt 4: "1) W roku szkolnym 2020/2021 będzie istniała możliwość tworzenia klas sportowych. Warunkiem zatwierdzenia takiego oddziału przez organ prowadzący będzie przedstawienie kalkulacji, z której wynika, że funkcjonowanie takiego oddziału zmieści się w kosztach podstawowej subwencji oświatowej z dopłatą nie przekraczającą 40%.

1. 2) W roku szkolnym 2020/2021 tworzone będą oddziały mistrzostwa sportowego zgodnie z warunkami określonymi w aktualnie obowiązujących umowach zawartych pomiędzy klubami a Gminą Miasto.
2. 3) W roku szkolnym 2020/2021 możliwe jest utworzenie oddziału "0"(obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego na bazie Szkoły Podstawowej Nr [...] w". Wykreślono także pkt 7 wytycznych.

Organ nadzoru wskazał, że nie jest istotna nazwa aktu administracji publicznej, a to, czy ma on charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie podlegające nadzorowi. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów. W ocenie organu przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2020 r., określające zmiany wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół jest aktem o charakterze normatywnym. Określa ono bowiem obowiązki jego adresatów- dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych, w szczególności poprzez wskazanie liczby tworzonych klas pierwszych w poszczególnych miejskich szkołach podstawowych oraz określenie warunków i zasad funkcjonowania klas (oddziałów) sportowych. Z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, by organ wykonawczy gminy był upoważniony do wskazywania sposobu i zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych przez poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych.

Przywołując treść art. 10 ust.1, art. 57 ust.1 i 2, art. 58, art. 110 ust.2 i 3 ustawy Prawo oświatowe organ nadzoru stwierdził, że z ich zestawienia wynika, że Burmistrz nie miał kompetencji do wydawania w drodze zarządzeń wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasta. Wkroczenie w zakres ustawowych działań realizowanych przez kierujących szkołami dyrektorów jest działaniem bez podstawy prawnej, gdyż czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzanie konkretnych działań, a czym innym próba narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi.

Wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wójt musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść zarządzenia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa wynika, że organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa. W tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2020 r., za jakie uznał pismo z dnia 27 lutego 2020 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto wniosła o uchylenie go w całości. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione uznanie, że pismo Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2020 r. jest zarządzeniem, mimo że nie ma ono takiego charakteru oraz poprzez uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, gdy pismo to nie wskazuje na takie naruszenie.

Skarżąca wskazała, że ze względu na negatywną opinię Kuratora Oświaty w sprawie przyjęcia uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w i przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] w zaszła potrzeba wprowadzenia zmian do Wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto na rok szkolny 2020/2021 z dnia 27 stycznia 2020 r., w związku z czym przedmiotowym pismem z dnia 27 lutego 2020 r. dokonano zmian w potrzebnym zakresie. Wbrew stanowisku organu nadzoru Burmistrz nie wydał żadnego aktu władczego, a jedynie skierował do dyrektorów szkół pismo w sprawie wytycznych zawierających oczekiwania i wymagania co do sposobu organizacji szkół w danym roku szkolnym, w związku z przyjętymi w Gminie Miasto priorytetami, celami strategicznymi oświaty i zasadami finansowania oświaty. Postępowanie nadzorcze jest efektem nieuzasadnionej i niedopuszczalnej nadinterpretacji charakteru przedmiotowego pisma.

Organ jest też niekonsekwentny, bowiem uznając, że rozstrzygnięcie dotyczy zarządzenia, nazywa je także pismem. Ponadto postępowanie - jeśli już, to powinno dotyczyć pisma z dnia 27 stycznia 2020 r., wydanego w sprawie wytycznych, a nie pisma z dnia 27 lutego 2020r., dotyczącego ich zmiany.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przedmiotowe pismo ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie podlegające nadzorowi. Dokument ten nie określa obowiązków jego adresatów- dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Zdarza się, że jednostka samorządu terytorialnego określa zasady organizacji pracy szkoły w formie władczych aktów organu prowadzącego. Tego typu akty prawa, wydane w formie zarządzeń bądź uchwał nie mają podstawy prawnej. Organ prowadzący może jedynie wydawać wytyczne określające oczekiwane zasady organizacji pracy szkół, nie wchodząc w kompetencje przypisane dyrektorowi bądź szkole działającej w oparciu o statut. Tak było w przypadku pism z dnia 27 stycznia i 27 lutego 2020 r.

Skarżąca wskazała nadto, że sprzeczność z prawem, o której mowa w art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym winna mieć charakter istotny, musi być oczywista i wynikać z treści danego przepisu. W tej sytuacji, nawet gdyby uznać, że przedmiotowe pismo jest zarządzeniem, dokonanie zmian w wytycznych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Skarżąca nie miała też de facto możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, bowiem postępowanie zostało wszczęte w dniu 9 kwietnia 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu 20 kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał ponadto, że wytycznych z dnia 27 stycznia 2020 r. nie można uznać za zarządzenie Burmistrza, bowiem pismo podpisane zostało przez Sekretarza Miasta, a wydawanie zarządzeń należy do wyłącznej kompetencji Burmistrza jako organu wykonawczego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, dotyczące - jak wskazuje organ nadzoru – zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zmiany wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych, natomiast skarżąca twierdzi, że jest to nie zarządzenie, a pismo Burmistrza Miasta.

Skargę należało uznać za bezzasadną.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło zarządzenia – czy też jak twierdzi skarżąca - pisma Burmistrza z dnia 27 lutego 2020 r., wobec czego to zakres rozstrzygnięcia nadzorczego wyznacza granice niniejszej sprawy. Sąd może oceniać jedynie, czy organ nadzoru prawidłowo uznał działanie Burmistrza za zarządzenie oraz czy prawidłowo uznał, że jest ono sprzeczne z prawem. Poza granicami niniejszej sprawy leży natomiast ocena, czy organ nadzoru powinien podjąć czynności nadzorcze wobec Wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych z dnia 27 stycznia 2020 r. i jaki mają one charakter.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwana dalej "ustawą", stanowi w art. 91 ust.1, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust.4).

Z uwagi na powyższe ingerencja organu nadzoru jest dopuszczalna wobec uchwał i zarządzeń organu gminy, w tym wobec aktów nienazwanych formalnie "zarządzeniem", jeśli są one skierowane "na zewnątrz", czyli mają charakter generalny i powszechnie obowiązujący. Istotna bowiem nie jest nazwa, a treść aktu. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt generalny i powszechnie obowiązujący, nie nazwany jednak zarządzeniem, pozostawałby poza kontrolą sądu, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji).

Analizując pod tym kątem zakwestionowany przez organ nadzoru akt stwierdzić należy, że nie jest on aktem o charakterze wyłącznie organizacyjnym, lecz ma charakter zewnętrzny, władczy, kierując określone obowiązki do dyrektorów szkół i przedszkoli w (np. wskazanie liczby klas pierwszych, określenie warunków tworzenia klas sportowych). Dotyczy on także praw i obowiązków zarówno pracowników tych jednostek, jak i ich uczniów, oddziałując zatem na ogół społeczności gminnej.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2828/16 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że "wytyczne z definicji wyrażają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który te wytyczne formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są (...) instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez organ niewiążącego stanowiska".

W świetle powyższego uznać należało, że kwestionowane pismo z dnia 27 lutego 2020 r. jest w istocie zarządzeniem Burmistrza Miasta i mogło być przedmiotem postępowania nadzorczego organu nadzoru.

W niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza dotyczyło zmiany do Wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto, na rok szkolny 2020/2021.

Kwestię arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli normuje art. 110 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U z 2019 r., poz.1148 ze zm.), który ma treść następującą:

1. 1. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym.
2. 2. Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli.

2a. W przypadku szkół lub przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli, które przedstawiły dyrektorowi szkoły lub przedszkola informację, o której mowa w art. 251 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

1. 3. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
2. 4. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.
3. 5. W przypadku wprowadzenia do dnia 30 września zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły i przedszkola, ust. 2-3 stosuje się odpowiednio.

Wynika z powyższego, że szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji danej placówki (przedszkola, szkoły) opracowany przez dyrektora, który jedynie zatwierdzany jest przez organ prowadzący.

Z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika natomiast, by organ wykonawczy gminy został wyposażony przez ustawodawcę w prawo do określania sposobu i zasad sporządzania arkuszy organizacji szkoły i przedszkola.

Z art. 57 ustawy Prawo oświatowe wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje jedynie nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (ust.1 i 2). Ponadto art. 58 zd. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Ani przywołane przepisy art. 57, art. 58 i art. 102 ustawy Prawo oświatowe, ani żadne inne, nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola.

Stwierdzenia wymaga, że rozgraniczenie kategorii wad uchwał i zarządzeń organów gminy na istotne i nieistotne naruszenie prawa ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność takich aktów. Ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano stanowisko, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa należy np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydaniem przez Burmistrza Miasta zarządzenia bez podstawy prawnej. Ustalanie wiążących wytycznych, w niniejszym przypadku – ich zmiany - w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych. Przy wydawaniu przedmiotowego zarządzenia Burmistrz Miasta naruszył wyznaczone przepisami prawa kompetencje, wkraczając w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów placówek oświatowych. Czym innym jest bowiem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacyjnych poszczególnych placówek oświatowych), a czym innym próba narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi (założeniami), nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 786/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 881/17, publ. CBOSA).

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że dokonanie przedmiotowych zmian do wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wydania zarządzenia przez Burmistrza Miasta w kwestii zmian wytycznych do opracowania arkuszy organizacyjnych bez podstawy prawnej nie sposób uznać za nieistotne naruszenie prawa, szczególnie że kompetencje dyrektora szkoły lub przedszkola w opracowaniu arkusza organizacji szkoły lub przedszkola znajdują wprost umocowanie w art. 110 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.

Zarzut dotyczący wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w krótkim czasie od wszczęcia postępowania nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że art. 91 ust. 1 ustawy przewiduje na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że Wojewoda nie naruszył art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, ani innych przepisów prawa w sposób nakładający na sąd obowiązek uwzględnienia skargi na akt nadzoru, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako bezzasadną, oddalił.