Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 226/05 uchylił decyzje organu I II instancji w sprawie ze skargi E. K. w przedmiocie choroby zawodowej. Sąd uznał, że postępowanie organów naruszyło art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i konieczne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Sąd zobowiązał organ ponownie rozpatrujący sprawę do uzupełnienia opinii lekarskich o szczegółowe wyjaśnienie z jakiej przyczyny stwierdzony u skarżącego rak krtani nie dał podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii tej choroby.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 22 maja 2006 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u E. K. choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona w trakcie aktywności zawodowej pracowała w szeregu przedsiębiorstwach na stanowisku monter, spawacz i ślusarz-spawacz. Orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] nr [...], jak również orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] orzekało o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, z powodu braku narażenia na styczność z azbestem. W związku z w/w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ wystąpił do WOMP [...] o szczegółowe wyjaśnienia dotyczące orzeczenia nr [...]. W opinii z dnia 28 kwietnia 2006 r. WOMP [...] stwierdził, że E. K. pracując jako spawacz był narażony na pyły i dymy spawalnicze, które nie są czynnikami rakotwórczymi i nie mogły spowodować nowotworu krtani. Uznany za rakotwórczy pył azbestu powstaje przy przetwarzaniu i produkcji azbestu. Sam azbest stosowany w ochronach indywidualnych nie stanowi narażenia na pył azbestu. Ponadto aktualna wiedza medyczna i wyniki badań epidemiologicznych dowodzą, iż pył azbestu nie powoduje nowotworu krtani.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], kierując się opiniami lekarskimi oraz danymi zawartymi w karcie oceny narażenia zawodowego, orzekł że stwierdzone u strony schorzenie nie może być uznane za chorobę zawodową.
E. K. odwołując się od tej decyzji podniósł, że dodatkowa opinia lekarska WOMP [...] nie wyjaśniła konkretnej i zdecydowanej przyczyny powstania u niego raka krtani; jest ogólnikowa i mało zrozumiała. Jego zdaniem jednostka medyczna nie uwzględniła stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wskazał nadto, że jego koledzy, którzy pracowali na takim samym lub podobnym stanowisku, otrzymali orzeczenia o chorobie zawodowej. Odwołujący się zaznaczył, iż pracował przez 25 lat jako spawacz mając kontakt z azbestem. W tym okresie był także narażony na stres, ponieważ pracował w obszarze działań wojennych (Irak-Iran, Libia-USA). Warunki klimatyczne oraz systematyczne zatruwanie organizmu oparami i pyłkami azbestu, musiało mieć wpływ na stan jego zdrowia.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, iż E. K. w latach 1962 – 1988 pracował w różnych zakładach pracy na stanowisku spawacza, ślusarza i ślusarza-spawacza w narażeniu na pył i dymy spawalnicze. Orzeczeniem WOMP [...] rozpoznano u niego raka krtani bez podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W kolejnej opinii jednostki medycznej II stopnia oraz opiniach uzupełniających utrzymano takie samo stanowisko.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy [...] o wydanie opinii uzupełniającej orzeczenie nr [...], z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez stronę. W odpowiedzi IMP [...] w piśmie z dnia 5 lipca 2006r. stwierdził, że dymy nie należą do czynników rakotwórczych dla ludzi. Natomiast fakt potwierdzenia lub wykluczenia narażenia na azbest nie jest istotny w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, azbest nie jest czynnikiem etiologicznym nowotworów złośliwych krtani. Wobec braku danych epidemiologicznych potwierdzających związek pomiędzy nowotworami krtani a narażeniem na azbest, rozważania na temat szkodliwego działania azbestu podgrzewanego do 600oC nie mają wpływu na stanowisko zawarte w orzeczeniu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że celem orzecznictwa dotyczącego chorób zawodowych jest potwierdzenie bądź wykluczenie związku choroby znajdującej się w wykazie chorób zawodowych z warunkami pracy, a nie ustalenie innych pozazawodowych przyczyn, problemów zdrowotnych stwierdzonych u pracownika.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zaznaczył, iż wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie mówiły o nieszkodliwości azbestu, a jedynie stwierdzały brak związku przyczynowego pomiędzy działaniem azbestu a powstaniem raka krtani u strony. Także twierdzenia o uznaniu chorób zawodowych u kolegów E. K. są na tyle ogólnikowe, że nie dają podstaw do uznania ich jako istotnych w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. K. stwierdził, że IMP [...] w opinii uzupełniającej nie wniósł niczego nowego do wcześniejszych orzeczeń lekarskich, nie określił nawet w przybliżeniu przyczyn powstania u niego nowotworu krtani.
Skoro organ odwoławczy sam przyznawał, że nie posiada danych epidemiologicznych potwierdzających związek pomiędzy nowotworem krtani a narażeniem na azbest to nie powinien rozstrzygać na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącego w związku z wycofaniem produktów zawierających azbest, aktualna wiedza medyczna to wiedza z przed kilkunastu lat. Z faktu wycofania produktów zawierających azbest wynika brak zwiększonej zachorowalności na raka krtani. Na podstawie statystki nie można określić jednoznacznie przyczyny powstania choroby, ponieważ jest to sprawa indywidualna, wiążąca się z wrażliwością organizmu na czynniki zewnętrzne i stres, który osłabia odporność.
Skarżący podniósł, że chorobę zawodową – nowotwór krtani, można orzec nawet w przypadku braku kontaktu z azbestem. Jego koledzy, którzy chorują na wymienione schorzenie pracowali na statkach, w gorzelni oraz jako spawacze. Praca przez ponad 25 lat, w tym 4 lata w warunkach tropikalnych oraz kilka lat kontaktu z azbestem (za co otrzymywał dodatek do pensji) niewątpliwie kwalifikują go do uznania choroby zawodowej.
Zastanawiający jest fakt, że u kolegów skarżącego, którzy pracowali z azbestem stwierdzono chorobę zawodową. Dlaczego azbest był uznany w ich przypadkach za przyczynę choroby, a nie może być uznany u niego. Następnie podniósł, że zachorował 15 lat temu i gdyby wcześniej występował o rehabilitację to prawdopodobnie stwierdzono by u niego chorobę zawodową, tak jak u jego kolegów.
Dodatkowo jako argument wskazujący na szkodliwość azbestu skarżący powołał program o zamachu na Word Trade Center w Nowym Jorku, w którym naukowcy amerykańscy mówili o wpływie azbestu na zwiększenie zachorowalności na nowotwory dróg oddechowych, m.in. krtani. Podobne komentarze miały miejsce w środkach masowego przekazu przy sprawie statku "Rotterdam", który przypłynął do Polski w celu usunięcia azbestu.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 557/06, w szczególności z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 kwietnia 2007r., które to pismo dołączono do akt niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).
Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości.
Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska.
A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna (str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.).
Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą.
W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Na mocy § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy (miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).
Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.
Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji (Dz. U. Nr 24, poz.217). Zgodnie z § 1 ust. 4 w/w rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.
Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę (pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje.
Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym była już mowa wyżej.
Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] A. J., bez powołania się na upoważnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 kwietnia 2007r. (k. 83 akt sądu). W piśmie tym, w odpowiedzi na zapytanie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, powołując się na przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że przyjął, iż zastępca organu ma takie same uprawnienia (kompetencje) jak organ do zastępowania którego jest powołany, stąd nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa do działania. Powołano się przy tym na art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy, jak również na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji. Zdaniem organu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia daje możliwość udzielania upoważnienia pracownikom zatrudnionym na stanowisku kierowników komórek organizacyjnych, a takim Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest. W konkluzji stwierdzono, że Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie działa z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a w imieniu własnym jako zastępca.
Z taki stanowiskiem organu skład orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Przepisy prawa materialnego – tutaj rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach w sposób precyzyjny regulują właściwość rzeczową organów (w pierwszej i drugiej instancji) do rozstrzygania wymienionych w nim spraw w formie decyzji. W przepisach tych, w przypadku postępowania odwoławczego, jako organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wymienia się państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wynika to również z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o czym była mowa wcześniej. Tymczasem, jak wynika z toku rozumowania przedstawionego przez organ w piśmie z dnia 24 kwietnia 2007r., kompetencje do samodzielnego działania, organ wywodzi z samego faktu powołania w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej funkcji zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 11 ust. 2).
Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy ustawy ani innych wyżej powołanych aktów prawnych, nie przyznają zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego żadnych samoistnych kompetencji. Nie wynikają one również z treści Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...] znajdującego się na oficjalnej stronie internetowej stacji [...]. Stwierdzono tam w § 4 ust.2, że Dyrektor Stacji kieruje nią m.in. przy pomocy zastępcy. Zaś w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawuje nadzór merytoryczny nad komórkami nadzoru sanitarnego Stacji.
Z kolei powołany przez organ dla ilustracji słuszności swojego stanowiska art. 10 ust. 6 ustawy dotyczy zupełnie innej sytuacji, bo możliwości powierzenia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego organom niższego stopnia tj. powiatowemu i granicznemu inspektorowi sanitarnemu prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości.
Niezasadne jest również twierdzenie organu, jakoby z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji wynikało, że wojewódzki inspektor sanitarny nie możne go upoważnić do wydawania decyzji w sytuacji, gdy zastępca jest pracownikiem działalności podstawowej, zaś jego usytuowanie w strukturze stacji sanitarno - epidemiologicznej wynika z treści jej regulaminu organizacyjnego.
Stając na stanowisku przedstawionym w piśmie z dnia 24 kwietnia 2007r. organ uczynił błąd skupiając się na treści przepisów ustrojowych, zupełnie zaś pomijając przepisy prawa materialnego i k.p.a. w tym zwłaszcza art. 268a.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zastępca państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany. Kompetencje te, chodzi tutaj zwłaszcza o upoważnienie do wydawania decyzji, muszą bowiem wynikać z upoważnienia organu do działania w jego imieniu. Należy przy tym pokreślić, że zastępca organu nie mógł w niniejszej sprawie działać we własnym imieniu, jak to wynikało z treści pisma organu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.