Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 maja 2009 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi z dnia 14 kwietnia 2008 r. nr [...], z dnia 21 maja 2008 r. nr [...], z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...], z dnia 25 września 2008 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2008 r. nr [...], z dnia 23 października 2008 r. nr [...].
Decyzją z dnia 3 czerwca 2009 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie uchylenia decyzji własnych z dnia 14 kwietnia 2008 r. nr [...], z dnia 21 maja 2008 r. nr [...], z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...], z dnia 25 września 2008 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2008 r. nr [...], z dnia 23 października 2008 r. nr [...] oraz orzeczenia o odmowie uznania D. B.- G. za osobę bezrobotną, odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowie przyznania prawa do dodatku szkoleniowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że wyjaśnienia strony, iż spółka prawa handlowego, której jest członkiem zarządu, "jest martwa", strona pełni tę funkcję społecznie i nie osiąga z tego tytułu dochodów, przez co pozostawała w gotowości do podjęcia pracy, nie zostały zweryfikowane. Uzasadnione i celowe jest przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, tj. dowodu z dokumentów Urzędu Skarbowego - rocznych zeznań podatkowych PIT, składanych przez spółkę deklaracji VAT- 7, PIT - 4, CIT za 2008 r., dokumentów ZUS w zakresie składanych za 2008 r. zgłoszeń pracowników oraz deklaracji ZUS, z zeznań świadka P. M. na okoliczność, iż spółka nie zatrudniała pracowników i że nie rozpoczęła działalności.
Postanowieniem z dnia 15 września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi z dnia 14 kwietnia 2008 r. nr [...], z dnia 21 maja 2008 r. nr [...], z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...], z dnia 25 września 2008 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2008 r. nr [...], z dnia 23 października 2008 r. nr [...].
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 września 2009 r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o uchyleniu własnych decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r. nr [...], z dnia 21 maja 2008 r. nr [...], z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...], z dnia 25 września 2008 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2008 r. nr [...], z dnia 23 października 2008 r. nr [...] oraz orzekł o odmowie uznania D. B. - G. za osobę bezrobotną od dnia 11 kwietnia 2008 r., odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 19 kwietnia 2008 r., a także odmowie przyznania prawa do dodatku szkoleniowego od dnia 19 maja 2008 r. i od dnia 15 września 2008 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z pełnieniem przez D. B. - G. funkcji członka zarządu nie może ona nabyć statusu osoby bezrobotnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. B. - G. podniosła, iż skarżona decyzja jest identyczna (oprócz daty jej wydania) z wcześniej uchyloną przez Wojewodę decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2009 r., a zatem organ nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu wyjaśnienie okoliczności wcześniej wskazanych przez organ II instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 lutego 2009 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął dokument poświadczający, że strona od dnia 17 grudnia 2007 r. widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym jako członek zarządu Spółki z o.o. "A" w G. Aby posiadać status bezrobotnego trzeba m.in. być zdolnym i gotowym do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.
Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom strony, jakoby spółka była "martwa" i nie podjęła żadnej działalności. Organ stwierdził, że z zebranego materiału wynika jedynie, że Spółka "A" w 2009 r. nie figurowała jako płatnik składek na ubezpieczenie, nie była zarejestrowana jako płatnik VAT, czy też w 2008 r. nie osiągnęła dochodu. Według organu brak osiągnięcia dochodu nie świadczy o braku działalności spółki, bowiem działalność może przynieść także stratę. Ponadto brak jest informacji o działalności spółki w poprzedzających rok 2009 latach.
Organ dodał, że spółka z o. o. w organizacji z chwilą wpisu do rejestru staje się spółką z ograniczoną odpowiedzialnością i uzyskuje osobowość prawną. Dla przyjęcia, iż spółka rozpoczęła działalność decydująca jest sama czynność rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. D. B.- G. sama stwierdziła, iż jej działania ograniczały się do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych i niemajątkowych oraz składania podpisów w imieniu spółki. Organ uznał, że w związku z pełnieniem obowiązków członka zarządu przedmiotowej spółki strona nie wykazała się pełną gotowością do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania, na które wskazywała w odwołaniu strona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. B.- G., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 4 listopada 2009 r., zarzuciła naruszenie prawa materialnego - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez uznanie, iż osoba pełniąca społecznie funkcję członka zarządu nieaktywnej - tj. nie prowadzącej działalności gospodarczej - spółki z o. o. nie może nabyć statusu osoby bezrobotnej, a także uznanie, iż sam fakt figurowania w Krajowym Rejestrze Sądowym jako członek zarządu spółki z o. o. przesądza o "braku gotowości" podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa poprzez niepodejmowanie żadnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym.
W ocenie skarżącej organ I instancji nie ustosunkował się do zaleceń Wojewody, który uchylając pierwotną decyzję Prezydenta Miasta wskazał jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji I instancji jest lakoniczne, organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Skarżąca zarzuciła, że z zebranego materiału dowodowego, dotyczącego prowadzenia przez spółkę działalności w 2008 r. organ odwoławczy wyciągnął nietrafne wnioski. Brak figurowania spółki w systemie informatycznym ZUS oznacza, iż nie została ona w ogóle zarejestrowana jako płatnik, a nie jak wysnuł organ, że spółka nie figuruje w tym systemie w momencie wydania zaświadczenia. To samo zdaniem skarżącej dotyczy pozostałych złożonych dokumentów. Skarżąca wskazała, iż w dniu rejestracji w urzędzie pracy spełniała wszystkie warunki uprawniające ją do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, była też gotowa do podjęcia zatrudnienia, o czym świadczy choćby fakt wzięcia przez nią udziału w szkoleniach organizowanych przez PUP. Pełnienie funkcji członka zarządu spółki nie miało wpływu na gotowość skarżącej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (IV SA/GI 907/07), zgodnie z którym pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W mysi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kwestią sporną w sprawie niniejszej było, czy skarżąca, będąca członkiem zarządu spółki prawa handlowego, może być uznana za osobę bezrobotną.
Akta administracyjne sprawy w części dotyczącej postępowania przed organem pierwszej instancji nie są kompletne, jednak jego przebieg wynika z treści tak odwołania, jak i decyzji organu odwoławczego.
Po wydaniu przez Wojewodę w dniu 3 czerwca 2009 r. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji organ ten, ponownie rozpatrując sprawę, w dniu 19 czerwca 2009 r. wezwał skarżącą do stawiennictwa w urzędzie i przedłożenia dokumentów urzędowych dotyczących składania rocznych zeznań podatkowych PIT, deklaracji VAT - 7, PIT- 4 i CIT za 2008 r. oraz dokumentów z ZUS dotyczących składania za rok 2008 zgłoszeń pracowników i deklaracji ZUS.
Skarżąca stawiła się w urzędzie w dniu 2 lipca 2009 r., zaś w lipcu przedłożyła zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 14 lipca 2009 r., zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 13 lipca 2009 r., pismo ZUS z dnia 6 lipca 2009 r. Podała też adres wnioskowanego przez nią świadka.
Następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 15 września 2009 r. w której stwierdził jedynie, iż osoba, która pełni funkcję członka zarządu nie może nabyć statusu osoby bezrobotnej. Swego stanowiska organ w żaden sposób nie uzasadnił. Takie kategoryczne stwierdzenie jest o tyle chybione, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm.), zwana dalej "ustawą", w żadnym z przepisów wprost nie przewiduje, że osoba będąca członkiem zarządu spółki prawa handlowego nie może być uznana za osobę bezrobotną, jak to ma miejsce np. w przypadku osoby posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej(art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy).
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 907/O7 (LEX nr 501803), który w ocenie organu miałby potwierdzać taką tezę, jednak wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego - pełnienia przez stronę funkcji likwidatora spółdzielni. Co prawda WSA w Gliwicach w treści uzasadnienia przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/2902/01 (LEX nr 81919), w którym stwierdzono, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, lecz orzeczenie to zapadło w innym, niż w niniejszej sprawie, stanie faktycznym, jak też w innym stanie prawnym, bowiem zmieniła się treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, do której odnosił się NSA.
Przywołać w tym miejscu należy natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1184/07 (dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wydanym w stanie faktycznym bardziej zbliżonym do niniejszej sprawy, który wskazał, że "ocena gotowości do podjęcia zatrudnienia musi odnosić się do ustalonego stanu faktycznego", jak też stwierdził, że "jakkolwiek nie można podzielić wywodu skarżącej, że wyłącznie należało brać pod uwagę jej subiektywne przekonanie o gotowości do pracy; to należy uznać, że < ocena gotowości do pracy, o której mowa w art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy winna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenionej sytuacji faktycznej skarżącej>".
Tak więc - z uwagi na aktualne brzmienie przepisów ustawy - w każdym przypadku, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy badać, czy osoba będąca członkiem zarządu spółki spełnia wymogi kwalifikujące ją jako osobę bezrobotną.
Ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 2 zdefiniowała osobę bezrobotną jako osobę (...) nie zatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...).
Skarżąca wywodziła, że spółka, której jest członkiem zarządu, jest spółką "martwą", czy też nieaktywną - tj. nie podjęła żadnej działalności. Organ pierwszej instancji, mimo wezwania skarżącej do przedłożenia określonych dokumentów, w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do ich treści, nie przeprowadził też dowodu z zeznań świadka Pawła Maczana, a konieczność przeprowadzenia tych dowodów wynikała z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 3 czerwca 2009 r.
Należy przypuszczać, że organ pierwszej instancji, uznając jako zasadę, że członek zarządu nie może nabyć statusu osoby bezrobotnej, nie widział potrzeby dokonywania oceny zebranego materiału dowodowego, bowiem w żaden sposób ocena ta nie mogła mieć wpływu na treść jego rozstrzygnięcia. Pogląd ten, jak wskazano wyżej - błędny - uniemożliwił skarżącej orientację, jakie jest merytoryczne stanowisko organu wobec przedłożonych przez nią dokumentów- czy są one kompletne, czy dotyczą właściwego przedziału czasowego, czy potwierdzają, czy też nie, jej twierdzenia. Doprowadziło to do sytuacji, że oceny całego istniejącego w sprawie materiału dowodowego, istotnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dokonał dopiero organ odwoławczy.
Ponadto - z uwagi na uznanie przez ten organ, iż przedłożone przez skarżącą dokumenty nie dowodzą okoliczności, na które się powołuje - do oceny materiału dowodowego dokonanej w całości przez organ odwoławczy skarżąca mogła odnieść się dopiero w skardze.
Wobec tego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości, do czego nie był uprawniony. Należy zauważyć, że z treści art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Tak więc organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zastosowanie mieć winien art. 138 § 2 k.p.a.
Takie działanie organu odwoławczego naruszyło ponadto zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne" (publ. LEX nr 338621). Pogląd ten Sąd w składzie niniejszym podziela.
Już tylko z powyższych względów zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących oceny przez organ odwoławczy przedłożonych przez skarżącą dokumentów należy stwierdzić, że tak skarżąca, jak i organ z tej samej treści dokumentów wyciągnęli odmienne wnioski. Np. z zaświadczenia z ZUS organ wywiódł, że spółka nie figurowała w systemie informatycznym jako płatnik w dniu wydania zaświadczenia, a skarżąca wywodzi, że zaświadczenie zostało wydane w odpowiedzi na wniosek dotyczący wydania zaświadczenia, że spółka nie została zarejestrowana w ZUS-ie, wobec czego wynika z niego, iż spółka nigdy nie została zarejestrowana jako płatnik.
Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ ma obowiązek żądać od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, ale nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie dowodów przez stronę, lecz powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy- przeprowadzić z urzędu dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, wystąpić do organów i instytucji o odpowiednie informacje. Organ nie tylko nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób zinterpretować przedłożone przez skarżącą dokumenty, ale nie ustalił nawet, jaki przedział czasowy przy ocenie działania czy też braku działania spółki powinien brać pod uwagę. Nawet gdyby przyjąć - skoro spółka "A" została wpisana do KRS w dniu 17 grudnia 2007 r., a skarżąca twierdzi, że spółka w ogóle nie podjęła działalności - iż dokumenty powinny dotyczyć także roku 2007r., to choć organ zarzuca skarżącej, że zgromadzone dokumenty nie dotyczą roku 2007, to nie bierze pod uwagę, że nie była ona wzywana do przedłożenia dokumentów za ten okres, co wynika z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze i ze wskazań organu odwoławczego skierowanych do organu pierwszej instancji w decyzji z dnia 3 czerwca 2009 r. Organ nie sięgnął też po wszystkie dowody zaoferowane przez stronę (dowód z zeznań świadka), a mimo to wyciągnął wnioski dla strony niekorzystne. Zasadne w tej sytuacji są zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Tak więc z powyższych względów Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak też mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2009 r., którym wznowiono postępowanie w sprawie -bowiem postanowienie takie zostało już wydane w dniu 6 maja 2009 r.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie ustalenie, czy skarżącą można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za osobę bezrobotną -z uwzględnieniem powyższych wskazań.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.