Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt III SA/Gd 346/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 lipca 2007 r. nr [...] oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 września 2006 r. nr [...] orzekające o braku podstaw do stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.
W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że bezspornym jest, iż w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 20 pkt 1 wymieniono zespół cieśni w obrębie nadgarstka - taka jednostka chorobowa została rozpoznana u K. R. Natomiast lekarskie jednostki orzecznicze I i II stopnia nie stwierdziły by rozpoznana choroba pozostawała w związku ze sposobem wykonywania pracy. Sąd zauważył, że w obu w/w orzeczeniach, po dokonaniu analizy narażenia zawodowego uznano, że skarżąca "nie była narażona na długotrwałe wykonywanie czynności w sposób szczególny przeciążający kończyny górne, ani też wykonywana przez nią praca nie stwarzała warunków ucisku na pnie nerwów pośrodkowych, co jest warunkiem koniecznym do uznania etiologii zawodowej w/w schorzenia." - jak stwierdzono w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...]. To właśnie dokonane przez organ ustalenia odnośnie czasu pracy, zakresu obowiązków wykonywanych przez skarżącą w czasie pracy na stanowisku księgowej oraz charakter tej pracy były przez skarżącą kwestionowane w skardze i w toku postępowania przed organami obu instancji.
Prawidłowe ustalenia w tym przedmiocie mają istotne znaczenie z punktu widzenia oceny rzetelności wydanych w oparciu o nie orzeczeń lekarskich i decyzji. Sąd stwierdził, że nie może się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że w/w okoliczność nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jednostki orzecznicze stwierdziły, że wykonywane przez skarżącą czynności nie wywoływały ucisku na pnie nerwów pośrodkowych. Z zacytowanego wyżej fragmentu orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...] wynika bowiem, że poza pracą w warunkach ucisku na pnie nerwów pośrodkowych, również narażenie na długotrwałe wykonywanie czynności w sposób szczególny przeciążający kończyny górne może być przyczyną powstania zespołu cieśni nadgarstka. Artykuł 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Organ administracji publicznej jest nadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, przedstawiając w kartach oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, jak również w skierowanym do Instytutu Medycyny Pracy piśmie z dnia 13 lipca 2006r. charakter wykonywanej przez skarżącą pracy, organ oparł się na informacjach przekazanych przez skarżącą i zakłady pracy, w których pracowała.
Należy jednak zauważyć, że skarżąca nie zgadzała się z opinią przekazaną przez Zespół Szkół Technicznych w U. twierdząc, że zakres wykonywanych tam w trakcie zatrudnienia czynności i czas wykonywania pracy znacznie różniły się od tych podanych w informacji. Zdaniem Sądu, przy takiej rozbieżności co do twierdzeń odnośnie charakteru i czasu wykonywanej przez skarżącą pracy w Zespole Szkół Technicznych w U. obowiązkiem organów orzekających w sprawie było powyższą kwestię wyjaśnić, jako że ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadząc postępowanie dowodowe organ może korzystać z różnych środków dowodowych, o których mowa w art. 82 i nast. k.p.a., w tym może m.in. przeprowadzić dowód ze świadków – zwłaszcza osób, które pracowały wraz ze skarżącą w Zespole Szkół Technicznych w U. Kolejne wydane w sprawie decyzje administracyjne uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2010r. sygn. akt III SA/Gd 144/09 z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 stwierdzający niekonstytucyjność będących podstawą decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Kolejną decyzją - z dnia 1 września 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.
Organ wyjaśnił, że sprawa została rozpatrzona zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), które w § 11 ust. 1 stanowi, iż do postępowań w sprawie zgłaszania chorób zawodowych wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia, zaś czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Z tych względów ważność zachowały wydane w sprawie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczenia lekarskie wskazujące na brak etiologii zawodowej rozpoznanego u odwołującej się schorzenia. To samo potwierdzone zostało w uzupełnionym w oparciu o nowe dowody orzeczeniu WOMP w G. W odwołaniu od powyższej decyzji strona odwołująca się podniosła, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ rozpoznając sprawę nie dopuszczono dowodu z protokołu rozprawy przeprowadzonej dnia 20 czerwca 2008r., zaś w uzasadnieniu powtórzono argumenty przywołane w poprzednich decyzjach wydanych w tej sprawie.
Decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z uzupełnieniem materiału dowodowego zwrócono się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzupełnienie wydanego 17 listopada 2005 r. orzeczenia nr [...]. Wskutek tego, pismem z dnia 18 września 2008 r. WOMP w G. podtrzymał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Organ zapewnił, że orzeczenia lekarskie (zarówno WOMP w G., jak i IMP w Ł.) wydane były przez uprawnionych lekarzy orzeczników upoważnionych do dokonywania ocen czy wykonywane czynności zawodowe mogły być przyczyną powstania jednostki chorobowej znajdującej się w wykazie chorób zawodowych i w sposób jednoznaczny oraz nie budzący wątpliwości wskazały na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W skardze na powyższą decyzje wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie podniosła, że w orzeczeniu lekarskim WOMP w G. z dnia 18 września 2008 r., podtrzymującym orzeczenie nr [...] mowa jest o stwierdzeniu u niej zespołu cieśni nadgarstka prawego (stan po leczeniu operacyjnym 1997 r.), na którego powstanie nie miała jednak wpływu wykonywana przez skarżącą praca. Skarżąca nie zgadza się z takim wnioskiem, bowiem w danym okresie nie wykonywała innych zajęć, które mogły mieć wpływ na powstanie schorzenia, zaś w dniu badania przedmiotowe schorzenie nie figurowało w wykazie chorób zawodowych, co uniemożliwiało uznanie go za chorobę zawodową. Zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nieuznane przez organ je rozpoznający nie zostały właściwie odczytane. Zdaniem skarżącej opinie lekarzy orzeczników wydane w latach 2005 i 2006 oparte były na niepełnym materiale dowodowym oraz wydano je w innym stanie prawnym.
Odpowiadając na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że uprawniony lekarz zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.
Stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w sprawie związane były wyrokiem sądu z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt III SA/Gd 346/07 z mocy art. 153 p.p.s.a. pomimo zmiany przepisów rozporządzenia regulującego postępowanie w sprawach chorób zawodowych. Nie uległa bowiem zmianie w obowiązującym obecnie stanie prawnym dotychczasowa zasada, zgodnie z którą w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach dotyczących chorób zawodowych stosuje się w postępowaniu w tych sprawach przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, których naruszenie dostrzegł sąd wydający powołany wyżej wyrok.
Do wskazań dotyczących dalszego postępowania, zawartych w powyższym wyroku organy administracji zastosowały się o tyle, że przeprowadzono rozprawę administracyjną, w ramach której doszło do przesłuchania szeregu świadków, których zeznania były istotne dla oceny warunków pracy i zawodowych obciążeń skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych rozprawa ta odbyła się w dniu 20 czerwca 2008r.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. pismem z dnia 18 września 2008 r. podtrzymał swe wcześniejsze orzeczenie nr [...], stwierdzające brak podstaw do uznania u skarżącej choroby zawodowej.
Dopiero w dniu 23 października 2008r. powstała uwzględniająca rezultaty rozprawy administracyjnej karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (k-78 akt administracyjnych). Na tej podstawie wydane zostały decyzje, uchylone następnie przez sąd wskutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia z 2002 r.
W toku kolejnego rozpoznania sprawy organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] zgodnie z nowo obowiązującymi przepisami. Z pisma organu nie wynika, by dołączone były do niego akta administracyjne, zawierające kartę oceny narażenia zawodowego.
W odpowiedzi lekarz WOMP nadesłał pismo informujące, że choroba pacjentki – zespół cieśni w obrębie nadgarstka, była wymieniona w poprzednim wykazie chorób zawodowych, zaś nowe przepisy nie powodują konieczności uzupełnienia orzeczenia lekarskiego nr [...]. Z pisma tego nie wynika, by sporządzone było po zapoznaniu się przez lekarza z kartą narażenia zawodowego z 23 października 2008 r. Następnie wydane zostały decyzje administracyjne organów obu instancji, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
Zważyć należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się jego przepisy, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne.
Zatem skuteczne pozostają czynności dokonane w niniejszej sprawie przez organy administracji przed dniem 3 lipca 2009 r. (wejście w życie rozporządzenia) lecz podlegać muszą one ocenie w świetle przepisów obecnie obowiązujących.
Orzeczenie lekarskie wydawane przez lekarza uprawnionego ma obecnie, podobnie jak pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Skoro ocena narażenia zawodowego – sporządzana w określony przepisami sposób jest jednym z istotnych elementów, na podstawie których wydawane jest orzeczenie lekarskie – to nie sposób przyjąć, że prawidłowe jest orzeczenie wydane bez zapoznania się przez lekarza orzekającego z taką oceną. Rolą oceny narażenia zawodowego jest przecież zasadnicze określenie przez podmiot uprawniony warunków pracy strony, mogących spowodować chorobę zawodową. Lekarz orzekający w sprawie, nie korzystając z karty oceny narażenia zawodowego nie jest w stanie określić jakie warunki pracy stanowią element stanu faktycznego uznawanego za wiarygodny przez organ administracji właściwy w sprawie. W niniejszej sprawie brak jest informacji o tym, by orzeczenie lekarskie, które ostatecznie stało się podstawą dla wydania decyzji przez organy administracji wydane zostało w oparciu o dane zawarte w karcie narażenia zawodowego, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Stwierdzić należy ponadto, że wydane w nowym stanie prawnym, w oparciu o ustalony na nowo stan faktyczny (po rozprawie administracyjnej i przesłuchaniu świadków) orzeczenie lekarskie powinno zostać poddane takiemu samemu reżimowi jak i orzeczenie wydane w sprawie po raz pierwszy. To znaczy, że od orzeczenia wydanego w tych warunkach jednostkę orzeczniczą I stopnia przysługiwać musi stronie postępowania prawo złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę II stopnia zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z art. 9 k.p.a. strona powinna zostać pouczona o przysługującym jej prawie złożenia takiego wniosku.
W niniejszej sprawie skarżąca, z naruszeniem art. 9 k.p.a. nie została pouczona o przysługującym jej prawie i nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania, choć jak wynika z treści złożonego odwołania od decyzji organu I instancji nie akceptowała wniosków zawartych w kolejnych pismach WOMP.
W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem podlagały uchyleniu na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.