Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres 27 września - 31 grudnia 2018 r.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Informacją z dnia 1 lipca 2019 r. (nr (...)) Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 - dalej powoływanej jako: "u.p.w.") – ustalił "A" Spółce z o.o. z siedzibą w B. (zwanej dalej także "spółką", "skarżącą", "stroną", "A"), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta B. decyzją nr (...) ((...)) oraz decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 listopada 2018 r. (nr (...)) za okres od 27 września do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 446 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.
W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej także jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."), a mianowicie opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 96 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6697.19 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 1.86033055 m3/s.
Wskazano, że opłatę należy uiścić za III i IV kwartał w terminie 14 dni od otrzymania informacji.
Spółka złożyła reklamację dotyczącą ww. informacji podnosząc, że do naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, błędnie przyjęto 96 dni, co odpowiada ilości dni, w których w 2018 r. wyloty należały do "A" (od dnia sporządzenia aktu notarialnego repertorium A nr (...) dot. umowy przeniesienia prawa własności urządzeń w postaci sieci kanalizacji deszczowej wraz z wylotami), zamiast za ilość dni z opadem, wyliczoną proporcjonalnie do tego czasu, która wynosiła 45 dni.
Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. (nr (...)) określił opłatę stałą w wysokości 446 zł. za okres od 27 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, która została zaskarżona, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 października 2019 r. - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - odrzucił skargę.
Organ przy ponownej analizie całości akt sprawy stwierdził, że reklamacja wniesiona przez "A" Sp. z o. o. w B. została podpisana przez osobę nieuprawioną do jednoosobowej reprezentacji, tym samym reklamacja została złożona nieskutecznie. Z informacji umieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym spółki wynika, że do podpisywania w jej imieniu umów i zaciągania zobowiązań, upoważnionych jest dwóch członków zarządu łącznie albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Z tego powodu organ uznał za konieczne wyeliminowanie ww. decyzji 31 lipca 2019 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGWWP decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP z dnia 31 lipca 2019 r.
W zaistniałej sytuacji organ wezwał skarżącą do podpisania reklamacji zgodnie z zasadami reprezentacji spółki. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca uzupełniła braki formalne reklamacji z dnia 17 lipca 2019 r. (nr (...)), podpisując dokument zgodnie z zasadami reprezentacji spółki.
Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ponownie rozpatrując sprawę nie uznał reklamacji spółki, wskazując na treść art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, że opłata stała ma charakter roczny i ustala wysokość opłaty za usługi wodne za cały rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 271 ust. 6 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Z powyższego wynika, że opłata stała ustalana w formie informacji rocznej, płatna jest kwartalnie w czterech ratach podkreślając tym samym, iż odnosi się ona do roku kalendarzowego, czyli 365 dni.
W przypadku decyzji nr (...) okres ten wynosi 96 dni, licząc od dnia, w którym "A" Sp. z o.o. stały się właścicielem sieci kanalizacyjnej, czyli od 27 września 2018 r., na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr (...). Z zasady opłata stała ustalana jest na początku roku rozliczeniowego, co wskazuje na jej roczny wymiar, bowiem jeszcze przed uzyskaniem informacji dotyczących rzeczywistych opadów w danym roku.
Organ wskazał, że spółka wskazuje, iż na podstawie deszczomierzy należących do podmiotu średnia ilość dni z opadem w latach 2013-2018 wyniosła 150 dni, a wg deszczomierzy należących do Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w B. w latach 2011-2018 średnia ilość dni z opadem wyniosła 163 dni. Na podstawie tych danych spółka wskazuje, że średnioroczna ilość dni z opadem nie przekracza 170 dni. Ponadto wg wyliczeń spółki dla decyzji o nr (...) ilość dni z opadem w roku 2018 wyniesie proporcjonalnie 45 dni, twierdząc że wskazana ilość dni jest wyliczona proporcjonalnie od dnia 27 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.
Organ stwierdził, że jeśli przyjąć by założenia strony - liczbę 45 dni z opadami, którą podano na podstawie analiz z deszczomierzy, przybliżyłoby to opłatę stałą do założeń opłaty zmiennej, która stanowi rzeczywisty obraz liczby dni w roku z opadami. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, do którego jest uprawniony podmiot pozwoleniem wodnoprawnym przez cały rok, a nie za faktyczną ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych.
Organ przywołał treść art. 273 ust. 6 u.p.w. twierdząc, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 listopada 2018 r. (decyzja nr (...)), wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z terenu ulic: (...), (...) (od (...)), (...), (...), (...) oraz terenów osiedlowych pomiędzy ulicami (...) i (...) w B., ze zlewni o pow. 79,0 ha z kolektorem (...), wylotem (...) za pośrednictwem zbiornika wodnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. (...) obr. (...) Miasto B., do rzeki (...) w km 6 + 790 cieku, w ilościach: Qmax/h = 6697,19 m³/h, Qśr/d = 18404,93 m³/d, Qmax/rok = 130082,00 m³/rok.
Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 27 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 446 za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.
Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.
W rozpoznawanej sprawie opłata została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 96 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 6697,19 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 1,86033055 m³/s.
"A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1/ art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty stałej parametru czasu wyrażonego w dniach i wynoszącego 96 dni, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący 45 dni, czyli ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej, która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym;
2/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;
3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji, wynikających m.in. z obserwacji i analizy danych uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz z diagramów klimatycznych, dostępnych na stronie www.meteoblue.com a także analizy danych z deszczomierzy należących do Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w B., dotyczących średniej ilości dni w roku, w którym występują opady.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ w sposób bezpodstawny przyjął do ustalenia nałożonej na spółkę opłaty, w zakresie elementu temporalnego, że czynnik określony przez ustawodawcę jako "dzienny" jest tożsamy z liczbą dni w roku liczoną za dany konkretny rok od dnia, kiedy skarżąca stała się właścicielem sieci kanalizacyjnej (tj. od dnia sporządzenia aktu notarialnego repertorium A nr (...), który dotyczył umowy przeniesienia praw własności urządzeń w postaci sieci kanalizacji deszczowej wraz z wylotami), jako równego 96 dniom.
Na potwierdzenie błędnego stanowiska organu spółka podała, że przeprowadzone obserwacje i analizy danych z lat 2013-2018 uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz dostępne w Internecie diagramy klimatyczne meteoblue, opracowane dla Miasta B., na podstawie godzinowych modeli symulacji pogody z 30 lat, określają 150 dni deszczowych w roku. Natomiast analiza danych z deszczomierzy należących do Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w B. wykazała, że w latach 2011-2018 średnia ilość dni z opadem wyniosła 163 dni w roku. Na podstawie ww. danych należy przyjąć, że średnioroczna ilość dni z opadem w B. nie przekracza 170 dni. Skarżąca podnosi, że ilość dni z opadem wyliczona proporcjonalnie do czasu obowiązywania decyzji (365 dni) wyniesie 150 dni.
W ocenie skarżącej, do naliczenia opłaty stałej za 2019 r. za usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, winno się zatem przyjąć parametr wynoszący 150 dni z opadami w tym okresie.
Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, której organ w przedmiotowej sprawie nie zastosował, nie podejmując przy tym działań w kierunku zebrania materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy i rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie opłata stała została wyliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 96 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 1,86033055 m³/s.
Spór dotyczy przyjętej do obliczenia opłaty ilości dni. Organ wadliwie przyjął 96 dni, posiłkując się ilością dni obowiązywania decyzji, skarżąca spółka stoi na stanowisku, że powinno to być 45 dni, albowiem proponowany przez organ okres ilości dni deszczowych jest z przyczyn obiektywnych niemożliwy.
Przy czym, co należy z całą mocą podkreślić, zezwolono na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód nie wskazując konkretnie w pozwoleniu ilości dni, kiedy dochodzić będzie do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Wprowadzając do decyzji ten element ten sam organ, który ustalił opłatę stałą za usługi wodne, nie wziął pod uwagę, iż opady atmosferyczne w B. wynoszą średnio rocznie 170 dni w roku.
Podkreślenia wymaga okoliczność, że skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na wody. Wydając takie pozwolenie organ administracji publicznej pozwala jednocześnie wnioskodawcy, aby w określony sposób mógł on na wody oddziaływać. W tym wypadku zezwolono skarżącej spółce na to, aby do wód wprowadzała wody opadowe i roztopowe.
Jak słusznie podnosiła w toku postępowania strona skarżąca, nie jest możliwe, by tak, jak przyjął organ w zakwestionowanej decyzji, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się przez 96 dni w okresie od 27 września do 31 grudnia 2018 r. Przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej ilości dni deszczowych - 96, doprowadziło więc do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Organ całkowicie błędnie założył, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych następuje codziennie, a zatem, że w B. codziennie pada. Jest bowiem rzeczą powszechnie wiadomą, że w B. nie występują codziennie opady. Podkreślenia wymaga, że ta okoliczność ma charakter okoliczności oczywistej (notaria), niewymagającej dowodu.
Jednocześnie skarżąca wskazuje, że mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach przyjmowanego do ustalenia opłaty stałej, należy zarzucić organowi, że wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ilości dni potencjalnie deszczowych, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
W konsekwencji uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do faktycznej rocznej ilości dni z opadami.
W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 8 § 1 k.p.a., a konkretnie wyrażoną w przepisie zasadę proporcjonalności, gdyż celem, który ma zostać osiągnięty poprzez nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jest swoiste zniwelowanie negatywnych skutków dla środowiska wywołanych niekorzystnym działaniem podmiotów. Oznacza to tym samym, że istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli wskazane przez skarżącą.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego, oraz szczególnego korzystania z wód, przy czym – w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. - usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, uiszcza się opłaty za usługi wodne.
Zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.
Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.
W ocenie skarżącej organ naruszył powołany przepis błędnie uznając za podstawę obliczenia opłaty stałej parametr czasu wyrażonego w dniach bez odniesienia go do ilości dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez spółkę, dokonując tym samym nieprawidłowego założenia, że w B. codziennie pada, a w związku z tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez spółkę następuje codziennie. Skarżąca wskazała, że skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został już pogląd - z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza - że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 653/19, LEX nr 2725460; por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, LEX nr 2563729). Przyjąć bowiem należy, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat.
Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11 u.p.w.) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1 u.p.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów.
Co istotne, ustawodawca nie określił w żaden sposób dni, od ilości których uzależniona jest opłata stała jako dni "z opadami", choć np. w art. 409 ust. 6 u.p.w. wskazał, że operat wodnoprawny sporządzany w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien określać "czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód". Zatem można przyjąć, że ustawodawca, gdy ustanawia normy dotyczące dni "opadowych" wyraźnie je określa w tekście przepisu.
Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 u.p.w. wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 u.p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje na to, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów).
Należy zatem przyjąć, że w przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu).
Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Trzeba natomiast podkreślić, że skoro opłata stała jest ustalana za okres roczny, lecz czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub upływ terminu ważności pozwolenia w trakcie roku kalendarzowego czy też z uwagi na niepełny rok korzystania z określonych urządzeń kanalizacyjnych), to w takim przypadku możliwa jest sytuacja, w której ustalając wysokość opłaty na dany rok kalendarzowy, czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego czyli np. jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - 96 dni, co było związane z nabyciem przez skarżącą spółkę sieci kanalizacyjnej służącej do odprowadzania wód w dniu 27 września 2018 r.
Artykuł 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Skoro treść przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do rozumienia określonego w nim parametru "dni", a w konsekwencji także i zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak konieczności prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w oczekiwanym przez skarżącą zakresie, dotyczącym ilości dni deszczowych w B. Na marginesie tylko dodać można, że opłata stała ustalana jest także z tytułu odprowadzania wód roztopowych, co strona skarżąca pomija, koncentrując się wyłącznie na argumentacji związanej z ilością dni opadowych. Niewątpliwie ilość dni z opadami będzie różna w stosunku do ilości dni z roztopami, co do którego to parametru strona skarżąca żadnych danych nie przywołała.
Sąd dostrzegł natomiast wadliwość dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w zakresie, w jakim organ – w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty stałej za 2018 r. – postrzega znaczenie parametru "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód".
Wskazać należy, że z treści art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wynika wyraźnie, że ustalenie tego parametru następuje w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego (czy również pozwolenia zintegrowanego). Zauważyć jednak należy, że o ile pozwolenia wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nowego prawa wodnego (z 2017 r.) operują tą wielkością, to te wydane pod rządami uprzednio obowiązującego prawa wodnego (z 2001 r.) już nie, a w każdym razie nie zawsze.
Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej w niniejszej sprawie wynika, że parametry odprowadzania wód zostały określone w następujących wskaźnikach: maksymalny w metrach sześciennych na godzinę (Qmax/h), średni w metrach sześciennych na dobę (Qśr/d) oraz maksymalny w metrach sześciennych na rok (Qmax/rok). Organ przyjął do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie przez spółkę wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 27 września do 31 grudnia 2018 r., wskaźnik odnoszący się do maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód w okresie godziny (m³/h), przeliczając go i przyjmując na tej podstawie parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód", o którym mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.
Podkreślenia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne zawiera dwa limity maksymalnego przepływu – pierwszy liczony w skali godziny, zaś drugi w skali roku. Żaden przepis nie wyjaśnia, którego z tych parametrów należy użyć, aby w wyniku przeliczenia uzyskać określenie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód", o którym mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.
Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, dlatego przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.
W tym przypadku zastosowanie powinien znaleźć powołany wyżej art. 7a § 1 k.p.a., nakazujący usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisu na korzyść strony. W ocenie Sądu zastosowanie przez organ wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód prowadzi do niekorzystnego dla strony i nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy (m³/h) nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy (m³/h) jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który to jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od skarżącej opłaty stałej.
Przekroczenie maksymalnego wskaźnika rocznego (co miałoby miejsce przy zastosowaniu maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód, czyli przemnożeniu tego wskaźnika przez ilość godzin w roku) prowadziłoby do przekroczenia maksymalnej wartości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i w rezultacie do bezprawnego odprowadzania wód do środowiska.
Należy wskazać, że na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) – dalej zwanej "ustawą nowelizującą" dodany został do ustawy - Prawo wodne przepis art. 552a stanowiący, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.
Zgodnie jednak z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano natomiast, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W tej sytuacji, skoro – jak stwierdził ustawodawca – określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m³/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to niewątpliwie w stosunku do opłat stałych za lata poprzednie należy stosować zasadę odmienną. W przeciwnym razie przepisy art. 9 ustawy nowelizującej i art. 552 a u.p.w. pozbawione byłyby znaczenia prawnego. Zasada racjonalnego prawodawcy uniemożliwia przyjęcie takiego założenia.
Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że przedstawiony sposób rozumienia art. 271 ust. 4 u.p.w. jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 468/19, LEX nr 2721955 oraz w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 922/19, LEX nr 2744377; a także wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3826/18, LEX nr 3031093; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2417/19, LEX nr 3018563 oraz z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 155/20, niepublikowany).
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 552a u.p.w. oraz art. 9 ustawy nowelizującej i w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej spółki kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 90 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia, kierując się – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną Sądu co do wykładni art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz wskazaniami co do prowadzenia postępowania wynikającymi w niniejszej sprawie z art. 7a § 1 k.p.a.