Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. skierowanym do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. B. Ś. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M. L. urodzoną w dniu 13 października 1931 r. i posiadającą orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z dnia 24 października 2012 r. znak [...] odmówił B. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią M. L. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 104, art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 128 i 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że M. L. ma trzy córki, z których dwie nie są w stanie sprawować opieki nad matką ze względu na stan zdrowia. Natomiast trzecia córka B. R., jest osobą zdrową, nie była zatrudniona. Mieszka wraz z konkubentem w W., w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. W ocenie organu prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną bliższego pokrewieństwa. Niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną musi być obiektywnie uzasadniona i wynikać z okoliczności danej sprawy. Oddzielne zamieszkiwanie, praca zawodowa czy też choroba niepotwierdzona orzeczeniem o niepełnosprawności nie stanowią okoliczności przesadzających o braku obiektywnej możliwości sprawowania opieki.W sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka zawarta w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu jest zdolna do sprawowania opieki nad M. L., to wnioskodawczyni jako osobie spokrewnionej w dalszym stopniu nie można było przyznać przedmiotowego świadczenia.
W następstwie odwołania B. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 k.p.a., art. 17 ust. 1a, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej.
Natomiast osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1 a ustawy).
W realiach sprawy ustalono, że M. L. - babcia wnioskodawczyni orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zamieszkuje wraz z wnuczką, zajmuje jeden pokój i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pozostałą część mieszkalną zajmuje wnuczka wraz z mężem i trójką dzieci w wieku 10 lat, i 8 lat (uczęszczających do szkoły) i 4 lat przebywającego w przedszkolu. Wnuczka sprawuje codzienną opiekę nad babcią. Przygotowuje posiłki, robi zakupy, pranie, sprzątanie, dawkuje i podaje leki. Pomaga również w czynnościach związanych z higieną osobistą tj. wejście do wanny, mycie, kąpanie, ubieranie. Ze względu na problemy z poruszaniem się wnuczka pomaga babci także w kontaktach z lekarzem.
M. L. ma troje dorosłych dzieci. Jedna z córek jest osobą niepełnosprawną, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga córka jest osobą niedowidzącą (75% utraty wzroku) i z tego tytułu pobiera rentę chorobową. Trzecia córka B. R. zamieszkuje w W. wraz ze swoim konkubentem ok. 15 km od miejsca zamieszkania swojej matki, jest osobą zdrową, obecnie nie jest zatrudniona.
Kolegium powołując się na unormowania zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy art. 129 § 1 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazało, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem niemożliwość zadośćuczynienia swemu obowiązkowi, o którym mowa w ww. art. 17 ust. 1a oraz art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego musi mieć więc charakter obiektywny, a więc nie związany w wyborami dokonywanymi przez poszczególnych członków rodziny. Oran podał, że praca zawodowa nie stanowi obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki nad własną matką. W niniejszej sprawie brak obowiązku alimentacyjnego uniemożliwił, zgodnie z ww. przepisami, przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż dla oceny omawianej kwestii, nie miał znaczenia fakt sprawowania opieki wykazany przez wnioskującą w odwołaniu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. Ś. wskazała, że mieszka razem z babcią od 15 lat. M. L. przepisała na nią swoje mieszkanie z prawem dożywotniego zamieszkiwania. To ona sprawuje codzienną opiekę nad nią, robiąc zakupy, sprzątając, gotując, podając leki, myjąc, ubierając, jeżdżąc z babcią do lekarza. Córka M. L., która ewentualnie mogłaby podjąć się opieki nad matką, nie ma jednak takiej możliwości. Mieszka wraz z konkubentem 15 km od matki, jest osobą bezrobotną i nie stać ją na to, by codziennie przyjeżdżać do matki i nią się opiekować. Pozostałe dwie córki same potrzebują opieki z uwagi na swój stan zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
W realiach rozpatrywanej sprawy B. Ś. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w tym przepis art. 17 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tą regulacją, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji osoby niepełnosprawnej.
W świetle przywołanej regulacji prawnej nie może nasuwać wątpliwości, że istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania.
Zagadnienia związane z obowiązkiem alimentacyjnym uregulowane zostały w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Co istotne, przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi. Zarówno obowiązek alimentacyjny i odpowiadające mu prawo do świadczeń alimentacyjnych mają nadto charakter ściśle osobisty (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., sygn. III CZP 76/75, publ. OSNCP 1976, poz. 207).
Należy też zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2010 r. do art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany ust. 1a. Przedmiotowy zabieg legislacyjny dokonany został mocą art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 219, poz. 1706).
W regulacji tej doprecyzowano krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.
1. W świetle tej regulacji świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom - osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą sprawować opieki.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 835/10; orzeczenia.nsa.gov.pl) - ta nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie.
Co więcej, regulacje zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie określają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 198/12; orzeczenia.nsa.gov.pl) obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Wyrażono przy tym słuszny pogląd, że brak jest w przypadku spraw takich jak niniejsza uzasadnienia zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje zaś dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).
Zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy m.in. sam fakt pozostawania w zatrudnieniu (tak zob. ww. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r.). Pozostawanie w zatrudnieniu przez osobę zobowiązaną do alimentacji, nie zwalnia jej z tego obowiązku i nie ma tym samym podstaw by uznawać, że w takiej sytuacji - tj. świadomego wyboru osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu - obciążający ją obowiązek alimentacyjny wygasał i niejako "przechodził" na dalszego krewnego nawet faktycznie sprawującego opiekę.
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca będąc wnuczką M. L. nie jest dla niej osobą obcą. Niemniej jednak – z uwagi na regulację normatywną zawartą w art. 129 § 1 i art. 132 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (do której to regulacji nawiązuje art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) należy rozważyć czy ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem M. L. M. L. ma troje dorosłych dzieci. Zdaniem organów dwójka z nich nie może sprawować opieki z uwagi na zły stan zdrowia, z kolei matka skarżącej stwierdziła, że nie może opiekować się matką z powodu odległości (15 km) i kosztów dojazdu do niej. Ww. nie jest nigdzie zatrudniona, zaś w okresie od 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. wykonywała prace społeczno – użyteczne (skierowanie z Urzędu Miejskiego w K.).
Z powyższego wynika, że spośród dzieci M. L. matka skarżącej jest osobą mogącą potencjalnie sprawować opiekę nad matką, bowiem wskazane przez nią okoliczności, z powodu których nie sprawuje opieki nad matką pozostają bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego. Z tej przyczyny organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego.
W tym miejscu należy jednak zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze skarżąca wskazała na okoliczność, której ocena jest niezbędna do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z twierdzeń skarżącej wynika, że zamieszkuje wraz z babcią, bowiem ta darowała jej swoje mieszkanie w zamian za prawo dożywotniego w nim mieszkania. Wynika z tego, że najprawdopodobniej doszło do zawarcia pomiędzy M. L. i skarżącą umowy o dożywocie.
Zgodnie z art. 908 § 1 k.c. jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym.
Podstawową funkcją umowy dożywocia jest więc funkcja alimentacyjna (szerzej Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 8, s. 614-615), zapewnia ona bowiem zbywcy dożywotnie utrzymanie w zakresie i na zasadach ustalonych w umowie. Jakkolwiek dożywocie, jako stosunek obligacyjny, nie może być utożsamiany z obowiązkiem alimentacyjnym.
Jako, że w tym przypadku wyrażona w art. 3531 k.c. zasada swobody umów ma również zastosowanie, zatem treść i zakres świadczeń należnych dożywotnikowi należy ustalać na podstawie zapisów umowy dożywocia. Dopiero w przypadku braku szczegółowych ustaleń w umowie zakres świadczeń określa się na podstawie art. 908 § 1 k.c. (zob. Kidyba A. (red.) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2010, Elżbieta Niezbecka, Komentarz do art. 908 Kodeksy cywilnego).
Jako że w katach sprawy brak jest kopii aktu notarialnego nie można stwierdzić, jaka jest treść umowy o dożywocie zawartej pomiędzy skarżącą a jej babcią. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem gdyby okazało się, że na skarżącej ciąży obowiązek m.in. zapewnienia babci odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie, wówczas należałoby przyjąć, że matka skarżącej nie mogłaby sprawować bezpośredniej opieki nad M. L., zaś obciążający ją obowiązek alimentacyjny "przeszedł" na skarżącą.
W takim stanie rzeczy na mocy art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżącej jako osobie która zobowiązana jest do wykonywania obowiązków z tytułu umowy dożywocia, na skutek czego jej obowiązek alimentacyjny względem babci wyprzedzałby obowiązek jej matki.
Ponieważ ww. kwestii organy nie wyjaśniły w sposób pozwalający na stwierdzenie, że podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszyły w ten sposób art. 7 k.p.a. Tym samym organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w wyczerpujący sposób postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie, tj. okoliczności dotyczących zawarcia pomiędzy skarżącą a jej babcią umowy dożywocia i ustalenia, czy z uwagi na jej treść, matka skarżącej nie mogła sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organy naruszyły w ten sposób art. 77 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe wskazania oraz w wyżej wymienionym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe; wniosek skarżącej powinien zostać rozstrzygnięty w zależności od poczynionych ustaleń.