Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 130 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", zakazał wykonywania przez przedsiębiorcę J. H. - kierownika Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" z siedzibą w Rz. nr [...] - działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców nr [...], skreślając go z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W oparciu o art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 stycznia 2011 r. wpisał do rejestru przedsiębiorców J. H., jako przedsiębiorcę prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców "[...]" z siedzibą w Rz. w zakresie prawa jazdy kategorii B, C. Zgodnie ze złożonym wnioskiem i zawartym w nim oświadczeniem J. H. (dalej: "strona", "skarżący") znał i spełniał warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przedsiębiorca nie zatrudniał co najmniej jednego instruktora, gdyż sam był instruktorem.
W dniu 11 sierpnia 2014 r. wpłynęło do organu postanowienie z Prokuratury Okręgowej w G. [...] Wydział Śledczy z dnia 5 sierpnia 2014 r. (sygn. akt V Ds. 17/14) o oddaniu pod dozór Policji oraz zawieszeniu w czynnościach służbowych strony. Jako środek zapobiegawczy Prokurator wskazał między innymi zawieszenie w czynnościach służbowych polegających na wykonywaniu czynności instruktora nauki jazdy (prowadzonej w ramach Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" w Rz. oraz w związku z wykonywaniem umów zlecenia w Ośrodku Szkolenia Kierowców D. Ś. w G.). Postanowienie to jest prawomocne.
Pismem z dnia 5 września 2014 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku określonego w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, tj.: zatrudnienia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub wykazania, że sam jest instruktorem spełniającym te wymagania w terminie 7 dni.
Strona w zakreślonym terminie nie zgłosiła faktu zatrudnienia w prowadzonym ośrodku szkolenia kierowców zatrudnienia co najmniej jednego instruktora. Sama z uwagi na zawieszenie w czynnościach instruktora nauki jazdy nie spełnia tych wymagań. W trakcie postępowania strona informowała organ, że nie otrzymała z Prokuratury Okręgowej w G. żadnego pisma w sprawie postanowienia o zawieszeniu w czynnościach instruktora.
Zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:
- 1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;
- 2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;
- 3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;
- 4) naruszył zakaz, o którym mowa w art. 54b.
W sprawie strona nie usunęła naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie potwierdzenia spełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zaistniała zatem przesłanka do wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej określonej w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Strona nie zgodziła się z decyzją organu pierwszej instancji i wniosła odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 2 i art. 45 ust. 1 pkt 2, ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że w myśl art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania. Przedsiębiorca może prowadzić ośrodek szkolenia kierowców, ale musi spełnić wymogi określone w cytowanym przepisie. W okolicznościach, gdy przedsiębiorca nie zatrudnia instruktora spełniającego wymagania określone w powołanym przepisie prawa, to sam musi mieć możliwość wykonywania uprawnień instruktora nauki jazdy. W przeciwnym wypadku stanowi to naruszenie warunku wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
W aktach sprawy znajduje się prawomocne postanowienie z dnia 5 sierpnia 2014r. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. o zastosowaniu wobec J. H. środka zapobiegawczego w postaci m.in. zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na wykonywaniu czynności instruktora nauki jazdy prowadzonej w ramach Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" w Rz.. Na podstawie tego postanowienia strona nie może wykonywać uprawnień instruktora nauki jazdy prowadzonej w wymienionym ośrodku.
W opisanym stanie sprawy nastąpiło naruszenie warunku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i zasadne jest wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez stronę tej działalności gospodarczej.
J. H. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust 2 pkt 2 oraz art. 45 ust 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na bezzasadnym wezwaniu do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków wynikających z tej ustawy, a następnie bezprawnym wydaniu decyzji o zakazie prowadzania działalności gospodarczej w sytuacji, gdy postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. z dnia 5 sierpnia 2014 r. (V Ds. 17/14) zawieszono go w czynnościach służbowych, a nie odebrano mu uprawnień instruktora jazdy.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że cały czas posiada uprawnienia instruktora jazdy nr [...] i tylko tymczasowo został pozbawiony możliwości prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w wyniku przesłania odpisu prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. z dnia 5 sierpnia 2014r. (V Ds.17/14) o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego m.in. w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na wykonywaniu czynności instruktora nauki jazdy prowadzonej w ramach Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" w Rz..
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. tj. z 2015 r. poz. 155), dalej zwana "ustawą", na mocy którego starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie. Podobnie, art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie.
W ocenie orzekających w sprawie organów skarżący w toku postępowanie nie wykazał, że prowadząc Ośrodek Szkolenia Kierowców " [...]" w Rz. spełnia warunek prowadzenia takiej działalności określony w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący prowadził ośrodek szkolenia kierowców, w którym nie zatrudniał instruktorów nauki jazdy, bowiem sam był instruktorem nauki spełniającym wymagania, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Zdaniem organów przestał on jednak spełniać sformułowany w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy warunek. Stanęły one bowiem na stanowisku, że zawieszenie w czynnościach służbowych polegających na wykonywaniu czynności instruktora nauki jazdy spowodowało, że skarżący, nie mogąc wykonywać uprawnień instruktora, powinien był zatrudnić w ośrodku innego instruktora, do czego, jak wynika z akt sprawy, nie doszło.
Sąd takiego stanowiska nie podziela.
Środek zapobiegawczy, o którym mowa w art. 276 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.k.", jest wydawany jedynie w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania przygotowawczego. Środek ten ma charakter incydentalny, zaś z jego istoty wynika, że w postanowieniu o jego zastosowaniu nie przesądza się ostatecznie o czasie jego zastosowania. Nadto art. 254 k.p.k. stanowi, że "oskarżony może składać w każdym czasie wniosek o uchylenie lub zmianę środka zapobiegawczego", z czego wynika, że środek zapobiegawczy może być w każdym czasie zmieniony lub uchylony. Nie można więc w takim przypadku mówić o ostatecznym, kończącym postępowanie w rozstrzygnięciu.
Zastosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy zobowiązuje go do powstrzymania się od wykonywania czynności instruktora nauki jazdy. Treścią postanowienia wydanego przez prokuratora jest zatem zawieszenie uprawnienia wykonywania określonych czynności, przy czym, jak wynika z treści powołanego wyżej art. 254 k.p.k., zawieszenie to ma charakter tymczasowy i może być w każdym czasie uchylone. Co istotne, zastosowanie wobec skarżącego środka zapobiegawczego nie spowodowało utraty uprawnień instruktora, bowiem samodzielną podstawę zakazu wykonywania określonych czynności stanowi jedynie prawomocny wyrok karny. Dodatkowo Sąd stwierdza, że z akt sprawy oraz uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika również, by skarżący został skreślony z ewidencji instruktorów (art. 46 ustawy).
Wynika z powyższego, że w prowadzonym przez skarżącego ośrodku szkolenia kierowców jest instruktor spełniający wymagania, o których umowa w ustawie, brak jest zatem podstaw by twierdzić, że skarżący przestał spełniać ustawowy wymóg prowadzenia działalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd ma na uwadze, iż skarżący prowadząc ośrodek szkolenia kierowców w obecnym kształcie tj. nie zatrudniając innego instruktora, de facto nie może prowadzić działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie ma jednak, z przyczyn wyżej wskazanych, znaczenia w sprawie.
Wykreślenie z rejestru działalności regulowanej powoduje trwałe skutki i wywołuje dla strony daleko idące konsekwencje prawne prowadzące w istocie do pozbawienia jej prawa wykonywania działalności gospodarczej przez okres trzech lat od jej wydania.
Zgodnie z art. 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru, w przypadku gdy:
- 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem;
- 2) przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku.
Z kolei art. 72 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1.
Wynika z powyższego, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji, skarżący nie tylko nie mógłby prowadzić działalności gospodarczej, ale nadto nie będzie mógł wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji, ubiegać się o ponowny wpis w rejestrze działalności regulowanej, bez względu na ewentualne uchylenie środka zapobiegawczego.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaakceptowanie stanowiska organów prowadziłoby do sytuacji, które nie są do zaaprobowania z punktu widzenia państwa prawa.
Z podanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 45 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu.
Na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty z dnia 25 września 2014 r.. Z prezentowanego wyżej stanowiska Sądu wynika, że brak było podstaw do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez J. H. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia go z rejestru. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że istnieje wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego z przyczyn faktycznych.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.