Uzasadnienie
Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku H. B., decyzją z dnia 29 lipca 2019 r., nr (...) odmówił nakazania Gminie Miasta G. jako właścicielowi posesji przy ul. (...) w G. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na posesji przy ul. (...) w G..
Negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego organ uzasadnił tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak działań na posesji przy ul. (...), które mogły spowodować zmianę stanu wody na gruncie, w szczególności polegających na zmianie kierunku przepływu wód opadowych lub ich natężeniu. Również opinie biegłych wykluczyły hipotezę, by właściciel wskazanej posesji prowadził działania, prowadzące do wzrostu poziomu wody gruntowej na jego posesji i posesjach sąsiednich. Zatem nie spełniła się przesłanka uzasadniająca nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art.29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1121 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. B., decyzją z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt (...), uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że słusznie stwierdzono brak przesłanek do nałożenia na właścicieli działki sąsiedniej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Jednakże prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być w tej sytuacji umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a nie odmowa zastosowania środków przewidzianych w ustawie.
H. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję kwestionując ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania i prawa materialnego:
- - art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, przez przyjęcie, że nie nastąpiła żadna zmiana stanu wody na posesji przy ulicy (...) w G. (działki nr (...) i (...) obręb O.) oraz przyjęcie, że zmiana stanu wody, która nastąpiła na wskazanej działce nie została spowodowana przez właściciela tej nieruchomości, którym jest Gmina Miasta G., na skutek zaniechania (zaniedbania) wykonania swoich obowiązków właścicielskich, jak i nie przyjęcie, że zmiana stanu wody, która nastąpiła na tej posesji, szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni tj. posesję przy ulicy (...) w G. (działka nr (...) obręb O.) w ten sposób, że wody opadowe znajdujące się na nieruchomości przy ulicy (...) przepływają na nieruchomość położoną przy ulicy (...), w szczególności na budynek mieszkalny znajdujący się na tej nieruchomości;
- - art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 26 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta G. mógł rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji, pomimo że pozostaje z jedną ze stron tj. Gminą Miasta G. w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
- - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że spowodowanie zmiany stanu wody przez właściciela nieruchomości należy rozumieć tylko w ten sposób, że zmiana stanu wody musi być skutkiem działania (zachowania czynnego) właściciela.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. nr 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 29 lipca 2019r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. 2020 r. poz. 310 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018r. (datą wejścia w życie Prawa wodnego z 2017r.). Sprawa nie należy do katalogu zawartego w art. 545 ust. 1-3d Prawa wodnego, a zatem podlegała rozpatrzeniu w oparciu o regulacje poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), powoływanej dalej jako u.p.w.
Przepis art. 29 u.p.w. stanowił, co następuje:
- 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
- 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
- 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
- 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Przepis art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1740) dalej powoływanej jako k.c. określający zakaz tzw. immisji stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Do immisji sąsiedzkich należy zaliczyć działania właściciela nieruchomości określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. Żądanie ochrony przed skutkami immisji zgłoszone przez właściciela nieruchomości przeciwko właścicielowi nieruchomości sąsiedniej stanowi w istocie sprawę cywilną z zakresu prawa rzeczowego.
Z woli ustawodawcy w przepisie art. 29 ust. 3 u.p.w. ustanowiono instrument prawny pozwalający w określonym przypadku na skorzystanie z ochrony administracyjnej przez właściciela nieruchomości obciążonej szkodliwym wpływem zmian stanu wody spowodowanych przez właściciela gruntu sąsiedniego. Nie zmienia to jednak co do zasady cywilnego charakteru sprawy.
Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją dotyczy stosunków sąsiedzkich pomiędzy właścicielami nieruchomości położonych w G. przy ul. (...) oraz (...), a zatem skarżącym H.B. oraz G. Miasta G..
Właściciel nieruchomości jest co do zasady stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest Gmina G. – jako właściciel działki oddziałującej, według skarżącego, w sposób niedozwolony na jego nieruchomość. Organ tej gminy, którym jest Prezydent Miasta G. jest natomiast właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie (por. uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03).
Należy także w pełni podzielić stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1093/10, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sytuacji w której organ gminy, będącej stroną postępowania, wydając decyzję w sprawie, stanowiącej sporną sprawę cywilną, powierzoną na pewnym etapie do rozpoznania w trybie administracyjnym, staje się "sędzią we własnej sprawie".
Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego pracownika (wójta, burmistrza, prezydenta) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Tym bardziej, że sprawa dotyczy sporu o prawo własności, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu majątkowego Gminy Miasta G..
Zapobieżeniu tego rodzaju sytuacji, nie dającej pogodzić się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego służy instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.).
Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowią, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz w sprawie, w której (...) był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4).
Prezydent miasta jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy.
Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą Miasta G. w stosunku zatrudnienia nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy. Również na mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 ze zm.) prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 k.c. zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Art. 30 §3 k.p.a. stanowi, że strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Powyższe oznacza, że w sprawie zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją Prezydent Miasta G. jest przedstawicielem Gminy Miasta G. jako właściciela jednej z sąsiadujących z sobą nieruchomości, co do której skarżący zarzuca szkodliwe oddziaływanie na jego nieruchomość. Prezydent Miasta ma obowiązek dbać o mienie komunalne Gminy i ponosi odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku. Takie zaangażowanie w sprawę dotyczącą sąsiedzkich stosunków wodnych w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Prezydent Miasta G. podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem było rozstrzygnięcie, czy zachodzi spowodowana przez gminę zmiana stanu wody na jej gruncie, szkodliwie wpływająca na grunt skarżącego. Wykluczało to także możliwość udzielenia przez Prezydenta Miasta G. skutecznego upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępcom lub innym pracownikom gminy (por. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03).
Należy także zwrócić uwagę na to, że umożliwienie organowi gminy orzekania w drodze decyzji w postępowaniu dotyczącym immisji wodnych spowodowanych przez nieruchomości gminne prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Należy bowiem pamiętać, że ochrona właściciela gruntu przed immisjami stanowi co do zasady domenę prawa cywilnego i podlega ochronie w trybie postępowania cywilnego. W tym też trybie można dochodzić ochrony przed zalewaniem z terenu sąsiedniej posesji. W tej sytuacji, w zależności od tego, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczyłoby się postępowanie, Prezydent Miasta występowałby w różnych rolach: jako orzekający organ administracji w postępowaniu administracyjnym oraz jako reprezentant strony – właściciela gruntu w postępowaniu przed sądem cywilnym. Taka przemienność funkcji budziłaby uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu rozstrzygającego w sprawie organu gminy.
Dlatego też organ odwoławczy winien był uchylić decyzję Prezydenta Miasta G. z uwagi na wyłączenie pracownika organu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
W sprawie niniejszej fakt, iż prezydent miasta orzekający w pierwszej instancji podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Prezydent Miasta G. był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. Stwierdziwszy, że reprezentowana przezeń gmina jest stroną tego postępowania i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia i z uwagi na charakter sprawy nie ma możliwości wyznaczenia innego pracownika Prezydent Miasta G. słusznie przekazał akta organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art.26 § 3 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. błędnie jednak odmówiło wyznaczenia innego organu.
Zatem wada postępowania skutkująca uchyleniem decyzji organów obu instancji jest konsekwencją błędnej oceny prawnej dokonanej przez organ odwoławczy, a nie działania Prezydenta Miasta G., który zachował się właściwie podejmując wymagane prawem działania, mające na celu jego wyłączenie od rozpatrzenia sprawy.
Organy obu instancji rozpatrując ponownie wniosek zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim zaś Prezydent Miasta G. na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączy się od prowadzenia niniejszego postępowania, w którym Gmina G. jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. (...) w G. jest stroną postępowania. Następnie przedstawi akta organowi wyższego stopnia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G., celem wyznaczenia innego organu do merytorycznego załatwienia sprawy.
Fakt załatwienia sprawy przez organ, którego piastun podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy powoduje, że sprawa będzie musiała zostać w pełnym wymiarze rozpatrzona przez wyznaczony organ. Organ ten samodzielnie dokona oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i jedynie w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy.
Czyni to co do zasady bezprzedmiotowym odnoszenie się przez sąd do pozostałych argumentów skargi.
Z powyższych względów, stwierdzając, że zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.
Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sprawa została rozpoznana na zgodny wniosek stron w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.