Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 604/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 18 grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia wobec rodziców opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) Starosta K. – na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6, ust. 7a, ust. 7b i ust. 8 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm. – zwaną dalej: "ustawą o wspieraniu rodziny") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") - ustalił solidarnie wobec A. K.–M. oraz I. M. (zwanego dalej także "skarżącym") opłatę za pobyt ich syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. (3 miesiące) w wysokości 2.799 zł za każdy miesiąc, a w okresie od 1 marca 2019 r. do 30 listopada 2019 r. (9 miesięcy) w wysokości 3.100 zł za każdy miesiąc.

I. M. w dniu 15 listopada 2019 r., a A. K.–M. w dniu 18 listopada 2019 r., w oparciu o art. 156 k.p.a., złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) którą otrzymali przez system ePUAP w dniu 18 lipca 2019 r., wskazując, że decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wobec czego w ogóle nie weszła do obrotu prawnego i jest zwykłym pismem nieposiadającym przymiotu decyzji administracyjnej. W konsekwencji jako projekt decyzji - a nie decyzja - nie wywołała ona zdaniem wnioskodawców żadnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 a cotrario w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 oraz art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny oraz § 1 pkt 1 zarządzenia Nr [...] Starosty K. z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Powiatu K. w 2018 r. (Dz. Urz. [...]) i § 1 pkt 1 zarządzenia nr [...] Starosty K. z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Powiatu K. w 2019 r. (Dz. Urz. [...]) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]).

Kolegium sprecyzowało na wstępie, że wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawców, aby brak kwalifikowanego podpisu decyzji można było w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) została wydana w formie dokumentu pisemnego a nie dokumentu elektronicznego i zawiera własnoręczny, a nie elektroniczny podpis Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, co jest zgodne z treścią art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., przewidującą wymogi co do podpisu na decyzji wydanej w formie pisemnej. Skoro decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, to nie mogła również zawierać podpisu elektronicznego. Decyzja z dnia 31 maja 2019 r. wydana w formie pisemnej nie narusza przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

Kolegium zaznaczyło, że wydanie decyzji w formie pisemnej, gdy strony żądają decyzji drogą elektroniczną nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia wydanie decyzji od doręczenia decyzji, a przepisy art. 39¹ k.p.a. nie wyłączają zasady pisemności postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia 31 maja 2019 r. wydana w formie pisemnej została następnie zeskanowana do pliku PDF i ten plik został przesłany stronom drogą elektroniczną. Doręczenie decyzji odbyło się zatem z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniu decyzji drogą elektroniczną, zawartych w art. 39¹ k.p.a., co jednak nie stanowi o wadzie samej decyzji. Zdaniem organu nawet wadliwe doręczenie - które jednak nie prowadzi do ograniczenia praw strony w zakresie ochrony jej interesów (strony mogły zapoznać się z treścią decyzji, utrwalić jej treść i skorzystać ze środków zaskarżenia) - nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia doręczenia związana jest z prawem stron do wniesienia środków procesowych, w tym odwołania, jednak nie ma wpływu na treść samej decyzji. Kwestia doręczenia związana jest z prawem stron do wniesienia rozmaitych środków procesowych, w tym odwołania, jednak nie ma wpływu na treść samej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy natomiast wad materialnych tkwiących w samym akcie, a nie czynności organu, w tym w zakresie doręczenia mających miejsce po wydaniu decyzji.

Kolegium zaznaczyło, że tym samym bez znaczenia pozostają czynności organu polegające na opatrzeniu w dniu 14 listopada 2019 r. zaskarżonej decyzji (uprzednio wydanej w formie pisemnej) dodatkowym podpisem elektronicznym w celu ponownego jej doręczenia w formie elektronicznej w trybie art. 39¹ k.p.a. Czynności te zostały bowiem podjęte po wydaniu decyzji, zaś w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja badana jest w płaszczyźnie jej zgodności z przepisami obowiązującymi w momencie jej wydania, tj. w dniu 31 maja 2019 r. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana w formie pisemnej w dniu 31 maja 2019 r. i nie narusza art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez brak podpisu elektronicznego.

W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie była przy tym dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Decyzja nie naruszała bowiem przepisów prawa materialnego, ustalała wysokość opłaty w prawidłowiej wysokości, została wydana przez właściwy organ, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (za wskazany okres ustalono ją po raz pierwszy), została skierowana do stron, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, pozostawała wykonalna i jej wykonanie nie mogło wywołać też czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

I. M. i A. K.-M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy z ich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) podtrzymując swoje stanowisko, że obciążająca ich opłatą decyzja rażąco narusza prawo ponieważ nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a zatem nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała zamierzonego przez organ I instancji skutku. Niezależnie od tego w ocenie skarżących nie powinni oni zostać obciążeni opłatą za pobyt ich syna w placówce, a postępowanie w tym przedmiocie wszczęto bezprawnie, zważywszy, że dziecko nie zostało zgodnie z prawem umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W sprawie nie istniało bowiem w ocenie strony orzeczenie o umieszczeniu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania wątpliwości co do treści wyroków i orzeczeń sądów cywilnych.

Decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 18 grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu organ w całości przytoczył swoje stanowisko przedstawione uprzednio w decyzji z dnia 18 lutego 2020 r. wskazujące, że brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego decyzji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja z dnia 31 maja 2019 r. została bowiem wydana w formie pisemnej i własnoręcznie podpisana. Nie musiała zatem w ocenie organu zawierać kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Wadliwość doręczenia wskazanej decyzji, tj. poprzez drogę elektroniczną nie stanowi naruszenia prawa, które można byłoby kwalifikować jako rażące, a także dotyczące samej decyzji, a tylko takie naruszenia byłyby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ nie podzielił także twierdzenia zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazującego na bezprawne i bezpodstawne wszczęcie postępowania o ustaleniu opłaty. Organ zaznaczył, że stwierdzenie nieważności możliwe jest w sytuacji, gdy sama decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem kwestia czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 maja 2019 r. zostało opatrzone prawidłowo podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do jego sporządzenia, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Kolegium wyjaśniło, że w świetle regulacji art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny nie jest zasadne twierdzenie skarżących, że obciążenie ich opłatą było możliwe jedynie na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, uchylonych w 2012 r.

W ocenie organu nie są zasadne zarzuty związane z nieuprawnioną wykładnią orzeczeń sądów powszechnych w zakresie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, gdyż wnioskodawcy mylnie utożsamiają wykładnię wyroku sądowego, o której mowa w art. 352 k.p.c., z rozumieniem treści wyroku. Zgodnie z art. 352 k.p.c. sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Konieczność dokonania wykładni wyroku w rozumieniu art. 352 k.p.c. – w rozumieniu procesowym - zachodzi wtedy, gdy treść wyroku została sformułowana w sposób niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne rozumienie tekstu. W takiej sytuacji sąd może wydać postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie. Czym innym jest natomiast zrozumienie treści wyroku i zrozumienie, jakie skutki prawne ten wyrok wywołuje. Organy administracji są związane treścią wyroku sądu powszechnego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

Aby zastosować orzeczenie sądu należy zrozumieć jego treść - tj. odczytać znaczenie słów użytych w treści orzeczenia. Ustalenie stanu faktycznego w celu wydania decyzji o opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, obciążającej rodziców dziecka, wymaga od organu, aby ten stwierdził, że dziecko przebywa w pieczy zastępczej na mocy orzeczenia sądu. Zdaniem organu takich ustaleń niewątpliwie dokonano w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Opis stanu faktycznego zawarty w uzasadnieniu decyzji administracyjnej w zakresie pobytu dziecka w pieczy zastępczej nie jest wykładnią orzeczeń sądów powszechnych w rozumieniu art. 352 k.p.c.

Organ zaznaczył przy tym, że wskazane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jako nieprawdziwe twierdzenia Kolegium zawarte na str. 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowią opis ustaleń faktycznych w zakresie treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia 31 maja 2019 r. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest natomiast rozpoznanie co do istoty od nowa sprawy ustalenia opłaty, tylko ocena zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami. Ustalenia faktyczne w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczą zatem treści kwestionowanego aktu i właśnie opis takich ustaleń zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium na str.

1. 1. Odpowiadają one faktycznej treści decyzji kwestionowanej i nie są tym samym nieprawdziwe.

W odniesieniu do kwestionowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dat złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 2019 r., organ stwierdził, że daty te ustalił w oparciu o jedyne posiadane w tym zakresie dowody w postaci informacji widniejących na wydrukach dokumentów elektronicznych o dacie wpływu wniosków. Organ zaznaczył, że nie dysponuje urzędowymi potwierdzeniami przedłożenia (UPP) obu wniosków, zatem ustalenia co do daty złożenia wniosków oparło na jedynym dostępnym dowodzie. Zaznaczono jednocześnie, że data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest przy tym istotna, bowiem złożenie wniosku w tej kwestii nie jest ograniczone terminem zawitym. Istotne od strony procesowej jest jedynie to, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte na wniosek stron a nie z urzędu. Nawet jeżeli ustalenie konkretnej daty złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności jest błędne, to nie ma to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium.

Reasumując wskazano, że w zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż kwestionowana decyzja z dnia 31 maja 2019 r. wydana w formie dokumentu pisemnego nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

I. M. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 18 grudnia 2019 r., zarzucając naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 6, art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz § 1 pkt 1 zarządzenia Nr [...] Starosty K. z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Powiatu K. w 2018 roku i § 1 pkt 1 zarządzenia Nr [...] Starosty K. z dnia 25.02.2019 r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Powiatu K. w 2019 roku - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że były podstawy do wydania decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., wydanej z upoważnienia Starosty K., z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) o ustaleniu opłaty za pobyt K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 listopada 2019 r., w sytuacji gdy istnieje tylko orzeczenie Sądu o umieszczeniu dziecka w placówce w K. (sygn.. akt [...]).

2/ przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1. a) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - decyzja niepodpisana;
2. b) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. 39¹ k.p.a. - poprzez doręczenie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z naruszeniem zasad doręczania korespondencji w postępowaniu elektronicznym;
3. c) art. 107 § 1 k.p.a., od której przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że dokument niezawierający podpisu ani stanowiska służbowego czy to właściwego organu czy też osoby upoważnionej do wydania przedmiotowej decyzji, został uznany przez organ za decyzję administracyjną;
4. d) art. 134 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że decyzja nie istnieje i poprzez niewyjaśnienie czy w aktach organu znajdowała się decyzja podpisana, pomimo, że stronom doręczono niepodpisane egzemplarze decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.;
5. e) art. 110 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja jaką otrzymały strony weszła do obiegu prawnego;
6. f) art. 7 i art. 107 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków wynikających z niniejszego postępowania, a w szczególności, czy strony otrzymały niepodpisane decyzje w związku z czym decyzja nie istnieje, oraz rozważenie czy też wobec decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. powinna być zastosowana procedura stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu;
7. g) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez m.in. niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, polegającego m.in. na niezbadaniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niezbadanie czy decyzja istnieje, niewyjaśnienie czy w aktach organu znajdowała się decyzja podpisana, pomimo, że stronom doręczono niepodpisane egzemplarze decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., a tym samym poprzez nieuznanie, iż prowadzone postępowanie było prowadzone w sposób zaprzeczający zasadzie zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał przedstawione uprzednio w odwołaniu stanowisko, że w sprawie nie było podstaw do obciążenia opłatą za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, z uwagi na brak istnienia orzeczenia sądu opiekuńczego w przedmiocie pieczy zastępczej, a tym samym nie został spełniony warunek, o jakim mowa w art. 35 ustawy o wspieraniu rodziny. W ocenie skarżącego w obrocie prawnym istnieje bowiem jedynie orzeczenie o umieszczeniu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. orzeczenie z dnia 19 lutego 2016 r. o umieszczeniu dziecka w placówce w K. (sygn. akt [...]). Opłaty za pobyt dziecka skierowanego do placówki regulowała ustawa o pomocy społecznej i tylko zgodnie z tą ustawą można było naliczyć opłaty za pieczę nad małoletnim. W ocenie skarżącego organ odwoławczy, jak i organ I instancji samowolnie rozstrzygały przy tym wątpliwości co do treści wyroków i orzeczeń sądów cywilnych, co jest bezprawne.

Skarżący podkreślił także, że w przypadku decyzji brak podpisu osoby reprezentującej organ jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że jest to tylko pismo będące projektem decyzji. Projekt taki nie wchodzi zatem jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Brak odręcznego podpisu pod decyzją sprawia jednocześnie - jak wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych - że decyzję należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawiera jednego z istotnych jej elementów. Wada taka nie może być usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu decyzji stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania decyzji zawarte w art. 111-113 k.p.a. Decyzja taka winna być zatem zweryfikowana w trybie instancyjnym lub unieważniona, gdyby posiadała cechę ostateczności. W ocenie skarżącego stan faktyczny w niniejszej sprawie pozwala przyjąć, że mamy do czynienia z projektem decyzji z uwagi na brak podpisu.

Skarżący podkreślił, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania oraz opatrzenia datą ale skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (ogłoszenia), stosownie do art. 110 k.p.a. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Nie jest zatem tak, że istnieje jedna autentyczna, pierwotna wersja decyzji, a inne egzemplarze mają charakter odpisów, gdyż każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy pozostawia się oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręcza się tylko jej odpis (kopie). Taki wniosek wypływa również z treści art. 109 § 1 k.p.a., który stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a wiec oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ dokumentu, jakim jest decyzją sporządzona na piśmie.

W niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia 31 maja 2019 r., która została doręczona stronom postępowania i która nie zawiera niezbędnych elementów - podpis osoby reprezentującej organ administracji – nie wywiera dla tych stron żadnych skutków prawnych i nie istnieje w obrocie prawnym. Decyzja ta zatem nie istnieje, albowiem znajdujący się w aktach administracyjnych jej "egzemplarz" nie zawiera podpisu osoby, która ją sporządziła.

Skarżący wskazał, że rozpoznając sprawę Kolegium naruszając art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. nie wyjaśniło, czy decyzja doręczona stronom zawierała rzeczywiście podpis. Naruszenie przez Kolegium podstawowych zasad postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]), która jest obarczona wadą nieważności. Niepodpisana decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego i nie wywołała skutku w niej przewidzianego. W związku z tym - w ocenie skarżącego – wydane w niniejszej sprawie decyzje Kolegium są wadliwe i naruszają w sposób istotny art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, co oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lutego 2020 r. utrzymująca w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - własną decyzję z dnia 18 grudnia 2019 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie ustalenia wobec rodziców (m.in. skarżącego) opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Zwrócić na wstępie należy uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, lecz postępowaniem o charakterze szczególnym (nadzwyczajnym), gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek - wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych - można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.

Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje zatem wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności.

Skarżący w postępowaniu przed organem nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wobec czego w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, a jednocześnie też brak było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania ww. decyzji obciążającej rodziców opłatą za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, bowiem brak było fundamentalnej przesłanki do wydania tej decyzji, jaką jest orzeczenie sądu opiekuńczego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, gdyż zdaniem skarżącego istniejące orzeczenie z dnia 19 lutego 2016 r. (sygn. akt [...]) o umieszczeniu dziecka w placówce w K. należy do innej kategorii orzeczeń.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

1. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
3. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
4. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
5. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
6. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Kolegium zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności w oparciu o stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazującej na wydanie kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. z "rażącym naruszeniem prawa" poprzez brak opatrzenia jej przez organ kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a w konsekwencji nie wejściem tej decyzji do obrotu prawnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Jak słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15 oraz z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98).

Co więcej organ słusznie podkreślił, że wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to wady decyzji o charakterze materialnym, tj. takie, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02).

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., wskazującego na elementy składowe decyzji administracyjnej, decyzja zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (pkt 8). Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że kwalifikowany podpis elektroniczny pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji musi zawierać tylko ta decyzja, która została wydana w formie dokumentu elektronicznego.

Jak wskazało Kolegium i co znajduje potwierdzenie w przekazanych aktach sprawy, kwestionowana decyzja Starosty K. (nr [...]) została wydana w dniu 31 maja 2019 r. w formie dokumentu pisemnego, a nie w formie dokumentu elektronicznego. Decyzja ta zawiera własnoręczny (a nie elektroniczny) podpis – działającego na podstawie upoważnienia Starosty K. z dnia 15 listopada 2017 r. (nr [...]) - Dyrektora PCPR w K. z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co jest zgodne z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., określającym wymogi w zakresie podpisu decyzji wydanej w formie pisemnej.

Jak słusznie wyjaśniło Kolegium wydanie decyzji w formie pisemnej, nawet w sytuacji, gdy strona żąda doręczenia decyzji drogą elektroniczną nie oznacza, że taka decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia bowiem fakt wydania decyzji od jej doręczenia. Pomimo tego, że wydana w formie pisemnej decyzja Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. została doręczona z naruszeniem przepisów zawartych w art. 39¹ k.p.a. k.p.a. (bowiem została zeskanowana do pliku PDF i ten plik został przesłany stronom drogą elektroniczną), to fakt ten nie może stanowić o istnieniu kwalifikowanej wady prawnej, tkwiącej w treści tej kwestionowanej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności – jak zostało powyżej wyjaśnione - dotyczy wad materialnych tkwiących w samym kwestionowanym akcie, a nie w czynności organu, mającej miejsce po wydaniu decyzji, np. jej doręczeniu. Zgodzić się przy tym należy z organem nadzoru, że kwestia doręczenia związana z jest z prawem stron do wniesienia rozmaitych środków procesowych, w tym odwołania od decyzji, jednak nie ma wpływu na treść samej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 39¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego, dlatego jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, a to z tej przyczyny, że nie można by było uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją. Racjonalny ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że umiejętność czytania jest powszechna - stąd zasada pisemności postępowania, natomiast nie jest powszechne posiadanie komputera z dostępem do Internetu - stąd warunkowy charakter doręczeń elektronicznych (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 420/13 oraz z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 420/14, a także w Lublinie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 469/15).

Zgodzić należy się także z prezentowanym w niniejszej sprawie stanowiskiem organu nadzoru, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) przez pryzmat art. 156 k.p.a. pozostają czynności organu polegające: na nieprawidłowości w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej poprzez nieopatrzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją podpisem elektronicznym, gdyż nie miało to wpływu na treść wydanej (kwestionowanej) decyzji czy też na opatrzeniu w dniu 14 listopada 2019 r. kwestionowanej decyzji – uprzednio w dniu jej wydania, tj. 31 maja 2019 r. sporządzonej już w formie dokumentu pisemnego – dodatkowo podpisem elektronicznym w celu ponownego jej doręczenia w formie elektronicznej, gdyż momentem, na który przeprowadzana była przez organ nadzoru kontrola prawidłowości ww. decyzji Starosty K. (nr [...]) przez pryzmat ewentualnego obarczenia jej wadliwością wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., był dzień jej wydania, czyli 31 maja 2019 r.

Zwrócić należy także uwagę, że podstawą do wydania kwestionowanej decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 30 listopada 2019 r. był fakt umieszczenia syna A. K.-M. oraz I. M. – K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej A. w K. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 – dalej zwanej "ustawą"), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty K., rodzice za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą miesięczną opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 i ust. 1a ustawy); za ponoszenie przedmiotowej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy), a opłatę tę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1/ rodzinnej lub 2/ instytucjonalnej (art. 34 ustawy), zaś umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1 ustawy). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 ustawy instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie m.in. placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1), która z kolei – w myśl art. 101 ust. 1 ustawy – może być prowadzona jako placówka opiekuńczo-wychowawcza typu: 1) socjalizacyjnego;

1. 2) interwencyjnego;
2. 3) specjalistyczno-terapeutycznego;
3. 4) rodzinnego.

W niniejszej sprawie, co wynika z treści kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) i co Sądowi wiadome jest także z urzędu (np. z akt sprawy o sygn. akt III SA/Gd 865/19), postanowieniem z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w K. Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie prowadzonej z urzędu o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. K.-M. i I. M. w punkcie 1. sentencji tego postanowienia orzekł o zabezpieczeniu interesów małoletniego syna wymienionych - K. M. - poprzez umieszczenie go w Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O. z dniem 6 czerwca 2014 r. Na tej podstawie, działający w ramach upoważnienia Starosty K., w dniu 9 czerwca 2014 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wydał skierowanie nr [...] o umieszczeniu dziecka we wskazanej w postanowieniu Sądu placówce opiekuńczo-wychowawczej z dniem 6 czerwca 2014 r. W związku z likwidacją placówki [...] zaistniała konieczność zmiany dotychczasowego postanowienia sądu opiekuńczego.

W konsekwencji postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił zmienić punkt 1. powyższego postanowienia z dnia 8 czerwca 2014 r., w ten sposób, że postanowił o umieszczeniu dziecka w placówce socjalizacyjnej w K.. Uzasadniając postanowienie sąd rodzinny wskazał, że z uwagi na trwająca procedurę likwidacji placówki interwencyjnej [...] w O. i tworzenie w to miejsce placówki socjalizacyjnej, konieczne jest umieszczenie dziecka na czas reorganizacji placówki w placówce socjalizacyjnej w K.. Na podstawie wydanego przez sąd postanowienia, Dyrektor PCPR w K. - działając z upoważnienia Starosty K. - wydał w dniu 31 marca 2016 r. skierowanie nr [...] kierujące małoletniego K. M., przebywającego w placówce interwencyjnej [...] w O., do placówki socjalizacyjnej A. w K. [...] z dniem 1 kwietnia 2016 r. Z kolei na podstawie prawomocnego wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w G. z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt [...]) A. K.-M. i I. M. zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem K., który na mocy wyroku Sądu nadal przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej w K. W świetle zatem przedstawionych okoliczności sprawy wydanie kwestionowanej decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej znajdowało podstawę prawną w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, a zatem – wbrew zarzutom skargi - brak jest podstaw do stwierdzenia przy wydaniu kwestionowanej decyzji naruszenia wskazanych w punkcie I petitum skargi przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji uznania zarzutu niedostrzeżenia przez organ nadzoru wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, za uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, także wbrew zarzutom podnoszonym w skardze (w szczególności w punkcie II jej petitum), postępowanie nadzorcze Kolegium prowadzone wobec kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia 31 maja 2019 r. (nr [...]) pod kątem stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujący wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, pozostaje w zgodzie z prawem.

W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że kontrolowana decyzja – wbrew zarzutom podniesionym w skardze - nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).