Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 listopada 2015 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w G., działając m. in. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 oraz z 2012 r., poz.460.) i art. 104 kpa, stwierdził u T. C. chorobę zawodową, której pełna nazwa, zgodnie z poz.17/2 wykazu chorób zawodowych - załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 r., poz.1367) brzmi – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: międzybłoniak opłucnej.
W uzasadnieniu do decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja wydana została w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia 5.02. 2015 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej, które wpłynęło do organu w dniu 12.02.2015 r. oraz - postępowanie mające na celu ustalenie oceny narażenia zawodowego.
Ze zgromadzonych przez organ dokumentów wynika, że T. C. pracował w latach 1966-1967 w A. na stanowisku ślusarza; w latach 1967-1977 w B., na stanowisku montera ślusarskiego wyposażenia remontowego; od 1977r. do 1978 r. w C na stanowisku betoniarza, od lutego do czerwca 1978 r. – w D. jako ślusarz oraz w latach 1978-2009 w E. na stanowiskach: montera ślusarskiego wyposażenia, samodzielnego instruktora praktycznej nauki zawodu, spawacza elektrycznego, malarza konserwatora okrętowego i piaskarza.
W odniesieniu do pierwszych trzech zakładów pracy (miejsc pracy) uczestnika, brak danych na temat narażenia zawodowego, które występowało – w postaci styczności z azbestem - w dwóch ostatnich miejscach pracy tj. w B i w E. W B. T. C. pracował w bezpośrednim sąsiedztwie ekip, które pracowały w narażeniu na azbest (monterzy ślusarskiego wyposażenia okrętowego stosowali, m.in. płyty "Marynite" zawierające azbest). W E. od lat 90-tych stosowano płyty cementowo-azbestowe,
Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że T. C. z wysokim prawdopodobieństwem był narażony na czynnik rakotwórczy – azbest, podczas pracy na stanowisku montera ślusarskiego wyposażenia okrętowego w B. oraz w E. natomiast brak udokumentowanych dowodów na istnienie takiego narażenia w pozostałych zakładach pracy.
Z wywiadu udzielonego lekarzowi orzecznikowi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że od 2010 r. występowały u uczestnika postępowania stany gorączkowe, złe samopoczucie i bóle w klatce piersiowej. Po przeprowadzeniu szeregu badań i poddaniu chorego leczeniu, rozpoznano u chorego międzybłoniak opłucnej, tj. chorobę wymienioną w pkt. 17/2 obowiązującego wykazu chorób zawodowych. Ponieważ T. C. podczas pracy w B. i w E. był narażony na pyły azbestu podczas wykonywanej pracy, należy uznać z wysokim prawdopodobieństwem, że narażenie T. C. na czynnik rakotwórczy w środowisku pracy – azbest, którego narządem krytycznym jest układ oddechowy oraz rozpoznanie u wymienionego nowotworu charakterystycznego dla ekspozycji na ten czynnik, przemawiają za etiologią zawodową rozpoznanego schorzenia.
Biorąc pod uwagę rodzaj wykonywanych prac i możliwości narażenia zawodowego potwierdzonego w karcie oceny narażenia zawodowego organ ustalił związek przyczynowy między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą zawodową.
Decyzję organu I instancji o stwierdzeniu choroby zawodowej organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 roku.
Decyzję organu odwoławczego wydano – jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy – po rozpatrzeniu odwołania E. (k-46 akt adm.).
Jednak pismo znajdujące się w aktach administracyjnych, nazwane odwołaniem, nie zostało podpisane przez pełnomocnika strony skarżącej, a organy obu instancji okoliczność tę przeoczyły.
Uzasadniając decyzję i ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez pracodawcę, organ odwoławczy wyjaśnił, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez upoważnioną jednostkę, wynika z niej, że T. C. pracował od 1966 roku do 1978 roku w różnych zakładach pracy bez narażenia na czynniki rakotwórcze, z wyjątkiem zatrudnienia w B. w latach 1967-1977. Natomiast w latach 1978-2009 zatrudniony był w E.", w obu stoczniach - w narażeniu na azbest.
Narażenie, w tym – w E. - wynikało z konieczności wykonywania prac polegających na montażu/demontażu elementów wyposażenia technicznego statków w sąsiedztwie pracowników wykonujących prace przy użyciu materiałów zawierających azbest, m.in. płyt typu Marinit, izolacji azbestowych rur.
Wyniki pomiarów pyłu azbestu przeprowadzone w latach 1986-1994 w E. na statkach, podczas demontażu izolacji azbestowej z rurociągów, w warsztacie uszczelek, na stanowisku montera izolacji okrętowej, przy zdejmowaniu starej izolacji azbestowej na statkach, wskazują, że występowały przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń tego czynnika w środowisku pracy od 1,6 do 13- krotności NDS.
Uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, (Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy) orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 5 lutego 2015 r. rozpoznał u T. C. chorobę zawodową - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi: międzybłoniak opłucnej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego orzecznik wyjaśnił, rozpoznana choroba -- międzybłoniak opłucnej to nowotwór charakterystyczny dla ekspozycji na azbest, a analiza narażenia zawodowego T. C. pozwala przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że był narażony na azbest w trakcie zatrudnienia na stanowisku montera ślusarskiego wyposażenia okrętowego w B. w latach 1967-1977 i w E. w latach 1978-1986 i 1988-1997.
Warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych w okresie, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym i wykazanie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W opinii organu odwoławczego wszystkie opisane warunki zostały spełnione. W sprawie zebrano prawidłowo materiał dowodowy wystarczający do podjęcia decyzji.
Oceny organu orzekającego nie zmieniły argumenty podniesione w odwołaniu przez pracodawcę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik E. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Strona skarżąca zakwestionowała opisaną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazując, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa oraz - § 2 ust. 1 i 2 i § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez stwierdzenie choroby zawodowej pomimo braku ustalenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy, gdyż nie zostały zbadane ewentualne pozazawodowe czynniki mogące mieć wpływ na powstanie choroby.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dla przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z art.5 pkt.4a do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia, zaś stosownie do art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wydane na podstawie art. 237 §1 pkt. 3-6 i §1 Kodeksu pracy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.2013 r., poz.1367) w § 8 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że stwierdzenie choroby zawodowej (albo – brak podstaw do jej stwierdzenia) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, do wydania której, z uwzględnieniem odmienności wynikających z przepisów wskazanego rozporządzenia, jako przepisu szczególnego, stosuje się wszystkie reguły obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, w tym – zasadę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa).
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, m. in., że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (/...../) do właściwego organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 127 § 1 i 2 kpa).Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku dokonania– w stosownym trybie – przez uprawniony podmiot, czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu.
W wyroku z dn.25.05.1984 r. NSA przyjął, że "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia (w sprawie niniejszej –[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego". Z kolei "wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa" (wyrok z dn. 5.04.1985 r. w sprawie SA/Wr 127/85 z glosą B. Adamiak, OSPIKA 1988, Nr 9, poz.198).
Dla przypomnienia należy wskazać, że przewidziana w art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie.
Wniesienie odwołania, jako czynność procesowa, obwarowane jest koniecznością stosowania reguł wynikających z przepisów kpa, w tym – dochowania wymogów formalnych (art. 61 i n. kpa).
Konsekwencje prawne, jeżeli odwołanie nie spełnia wymagań formalnych i materialnych, reguluje art. 64 § 2 kpa.
Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy zauważyć należy, iż uszedł uwadze organom Inspekcji Sanitarnej obu instancji fakt, że odwołanie E. tj. pismo z dnia 8 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Granicznej Stacji [...] w dniu 18 grudnia 2015 r. (k-46 akt adm.), nie zostało podpisane przez. pełnomocnika strony skarżącej, tj. radcę prawnego D. D.; jest jedynie opatrzone pieczątką, zawierającą imię, nazwisko i nr wpisu na listę.
W przedłożonych Sądowi aktach brak informacji o ewentualnie innym sposobie doręczenia pisma organom (art. 63 i n. kpa).Przeoczenie pełnomocnika i organu, który winien wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego pisma (art. 64 § 2 kpa) spowodowało poważne konsekwencje prawne albowiem w myśl art. 61 § 3 kpa brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego w opisywanej sprawie, czego konsekwencją być musi – stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skoro naruszyła ona rażąco art. 138 i 16 § 1 kpa, o czym na mocy art. 145 §1 pkt. 2 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.