Uzasadnienie
Burmistrz Miasta decyzją z dnia 30 września 2020 r. odmówił M. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) - dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", wnioskowanego w związku z opieką nad matką A. O. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 3, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust. 1, ust. 2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r.".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. O. złożył w dniu 7 września 2020 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W postępowaniu ustalono, że A. O. (ur. 23 sierpnia 1934 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Na podstawie wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 16 września 2020 r. ustalono, że A. O. wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji a wnioskodawca zapewnia matce pomoc i opiekę. Organ wskazał, że w sprawie nie została jednak spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Organ zauważył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazywał na konieczność podjęcia zmian przez ustawodawcę, ale do dnia dzisiejszego nie wyeliminowano niekorzystnej normy prawnej. Organ stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy nie powoduje wykluczenia stosowania tego kryterium. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, że dokonał on błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy na podstawie orzeczenia z dnia 23 stycznia 2017 r. ustalił, że A. O. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnienie a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 stycznia 2017 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano na stałe. Organ ustalił nadto, że M. O. jest osobą chorującą przewlekle, pobiera zasiłek stały, ale stan zdrowia pozwala mu na sprawowanie codziennej opieki nad matką.
Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w świetle wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stosując art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Takie rozumieniu przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mimo to, zdaniem organu, świadczenie nie może być przyznane, gdyż wnioskodawca jest uprawniony do zasiłku stałego od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 30 listopada 2022 r, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do zasiłku stałego.
M. O., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł on o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną z pominięciem celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, podczas gdy zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo zasiłku stałego, jedynie wtedy gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku.
Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazano, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że
- 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1b. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Organ drugiej instancji nie podzielił tego stanowiska, wskazując, że przy rozważaniu tej kwestii, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).
Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest dla skarżącego korzystne i nie było w skardze kwestionowane.
Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Przyczyną ostatecznej odmowy przyznania świadczenia stało się w niniejszej sprawie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli strona jest uprawniona do zasiłku stałego. Skarżący jest uprawniony do zasiłku stałego od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 30 listopada 2022 r., zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego.
W sprawie konieczne była zatem ocena, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do zasiłku stałego.
Zasiłek stały unormowany jest w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876). Zgodnie z art. 37 tej ustawy, przysługuje on osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy.
Wskazać należy, że co do zasady, osoby, którym przyznano zasiłek stały, nie będą mogły ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uzyskanie tego świadczenia wymaga bowiem wykazania rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzona całkowita niezdolność do pracy z reguły uniemożliwi wnioskodawcy wykazanie powołanej wyżej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niemniej jednak od zasady tej mogą zaistnieć wyjątki. Osoba całkowicie niezdolna do pracy może bowiem podjąć zatrudnienie i uzyskiwać dochody, w tym zatrudnienie w zakładzie pracy chronionej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Dz. U z 2021 r. poz. 573), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza przy tym możliwości zatrudnienia u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub zatrudnienia w formie telepracy (art. 4 ust. 5 cytowanej ustawy).
Skarżącego zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu upośledzenia narządu ruchu Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 15 grudnia 2017 r. W orzeczeniu tym wskazano jako odpowiednie zatrudnienie w warunkach chronionych. W orzeczeniu nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Zasiłek stały przyznano skarżącemu dopiero w dniu 13 maja 2020 r., a z uzasadnienia decyzji wynika, że do dnia 16 marca 2020 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, która była źródłem jego dochodów.
Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożono 16 września 2020 r. W takim przypadku możliwe jest, że zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej było związane z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ nie dokonał ustalenia okoliczności z tym związanych uznając, że ustalenie prawa do zasiłku stałego w każdym przypadku wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie.
W orzecznictwie wielokrotnie analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym (podobnie jak w przypadku zasiłku stałego) jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie Sądu, co do zasady, z uwzględnieniem opisanej wyżej odmienności, wynikającej z przesłanek przyznania zasiłku, rozważania dotyczące zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do emerytury należy odnieść do innych uprawnień wymienionych w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w tym zasiłku stałego.
Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia.
Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).
Intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku innych uprawnień było, aby opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Wysokość zasiłku stałego jest znacznie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie,
- - a w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kryteria dochodowe wynoszą odpowiednio 701 zł i 528 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.).
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych przepisach.
Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego).
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Całkowite wyłączenie opiekunów, którym przyznano zasiłek stały, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych należy zatem ocenić jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania.
Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko odnosi się wyłącznie do tych osób pobierających zasiłek stały, które zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowana opieki nad bliskimi, lub pracy tej z tego powodu nie podjęły.
Wskazać należy, że z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek stały nie przysługuje. W doktrynie podkreśla się, że organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 tej ustawy. W sytuacji zaś nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ winien uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek (vide: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 37).
O możliwości złożenia wniosku dotyczącego rezygnacji z zasiłku stałego organ winien stronę poinformować.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Zaznaczyć należy, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne i świadczenia z pomocy społecznej, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię oraz naruszenia prawa procesowego - art. 9 i art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakres dodatkowych ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy nie jest duży, w związku z czym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał za niecelowe. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. będzie związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).