Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm. - dalej zwanej: "p.s.w.b.") oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") - umorzył postępowanie z wniosku W.G. z dnia 15 maja 2019 r. o przyznanie płatności na rok 2019.
W uzasadnieniu organ wskazał, że W.G. (zwana dalej także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") w dniu 15 maja 2019 r. za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, (aplikacji eWniosekPlus) złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. i tego samego dnia wnioskodawczyni dokonała zmiany wniosku a następnie wycofała cały wniosek. Dokonując wycofania wniosku w aplikacji wycofała wszystkie złożone na dany rok dokumenty - zarówno wniosek o przyznanie płatności, jak i wszystkie złożone zmiany do wniosku. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu wszczęte w dniu 15 maja 2019 r. postępowanie stało się dla strony bezprzedmiotowe w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 września 2019 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1505) oraz w zw. z art. 24 p.s.w.b. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 p.s.w.b. oraz w związku z art. 17 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 809/2014), w 2019 r. wszystkie wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 winny być złożone w wersji elektronicznej za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, który jest udostępniony na stronie internetowej ARiMR - aplikacja eWniosekPlus.
W dniu 15 maja 2019 r. o godzinie 21:00 W.G. złożyła wniosek (...) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przy użyciu aplikacji eWniosekPlus. Następnie tego samego dnia złożyła wniosek (...) o wycofanie w całości wniosku o przyznanie płatności na rok 2019.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Artykuł 3 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że wycofanie zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części.
Wobec powyższego uznać należy, że wycofanie wniosku (...) postawiło beneficjenta w sytuacji braku złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aplikacji eWniosekPlus po kliknięciu przycisku "Wycofaj", przy formatce z informacjami o wnioskach pojawia się komunikat informujący o konsekwencjach użycia tego przycisku w postaci wycofania wszystkich składanych przez producenta w danej kampanii wniosków. Komunikat ten informuje również o sposobie działania w aplikacji w przypadku, gdy producent chce jedynie dokonać zmian we wniosku bez wycofania wniosku, a także wymaga potwierdzenia czynności wycofania poprzez ponowne jego zatwierdzenie w aplikacji. Korzystanie z aplikacji eWniosekPlus, zgodnie z instrukcją, wyklucza przypadkowe wycofanie wniosku.
Organ odwoławczy – na bazie informacji systemowych – ustalił, że strona w dniu 15 maja 2019 r. o godzinie 21:00 złożyła wniosek o przyznanie płatności, a następnie tego samego dnia o godzinie 21:29 ponownie złożyła wniosek, co skutkowało wycofaniem w całości złożonego wcześniej wniosku. W systemie brak jest informacji o składaniu wniosku przez inny podmiot niż strona.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Organ stwierdził, że błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie.
Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie powyższa sytuacja jednak nie zachodzi. Strona w dniu 15 maja 2019 r. wycofała swój wniosek o przyznanie płatności i w takim wypadku o błędzie oczywistym nie może być mowy.
Artykuł 6 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Zasada legalizmu uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań sprzecznych lub niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym samym przyznanie przez organ administracji publicznej jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej pomimo wycofania wniosku przez stronę, byłoby bezwzględnie sprzeczne z zasadą legalizmu.
W.G. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na wyżej opisaną decyzję podniosła, że nie występowała o umorzenie postępowania.
Wyjaśniła, że w dniu 15 maja 2019 r. o godz. 21:00 za pośrednictwem aplikacji elektronicznej złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek (...) o numerze (...), o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej na rok 2019. Ponieważ aplikacja nie działała w sposób doskonały, pojawiła się informacja o jakimś błędzie, którego dziś już nie pamięta, a że nie zamierzała dokonywać zmian we wniosku, anulowała składany wniosek, zalogowała się ponownie i złożyła wniosek po raz drugi. Wniosek został przesłany prawidłowo do ARiMR, zaś skarżąca wydrukowała potwierdzenie złożenia wniosku z nadaną sumą kontrolną: (...), co ją upewniło, że złożyła dokument prawidłowo. W przypadku braku potwierdzenia zamierzała złożyć wniosek osobiście w ARiMR. Sporządzając wniosek była przekonana, że wykonuje to dobrze, a aplikacja kierowana do rolników powinna być jasna i czytelna, nie zaś podchwytliwa.
Po kliknięciu przycisku "Wycofaj" następuje wycofanie wszystkich wniosków składanych przez producenta w danej kampanii pomimo, że się wylogował i zalogował ponownie. Informacja ta nie była dla skarżącej jasna i oczywista. Używając przycisku "Wycofaj" adresowała to polecenie do błędnie wypełnionego wniosku, po czym ponownie wypełniła wniosek i go wysłała. Popełniony przez nią błąd wynikał z braku doświadczenia w elektronicznym wypełnianiu wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ umarza postępowanie administracyjne, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.
W niniejszej sprawie organy uznały, że brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na wycofanie przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności.
W ocenie Sądu stanowisko to jest nieuprawnione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem nie ulega wątpliwości, że zamiarem wnioskodawczyni nie było wycofanie wniosku i rezygnacja z ubiegania się o przyznanie płatności (na taką ocenę zachowania strony wskazał także organ I instancji w prezentowanym organowi odwoławczemu stanowisku w sprawie wniesionego przez stronę odwołania, z sugestią uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia wniosku – vide: pismo Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 września 2019 r.). Zdaniem Sądu sekwencja czynności podejmowanych przez skarżącą wskazuje na to, że jej zamiarem było uzyskanie płatności na podstawie złożonego przez nią wniosku. Po złożeniu pierwszego wniosku wystąpił bowiem błąd, dlatego skarżąca wylogowała się a następnie złożyła nowy wniosek, po czym wróciła do pierwszego wniosku z zamiarem jego wycofania (vide: protokół rozprawy – k. 49 akt sądowoadministracyjnych).
W opisanej sytuacji, w ocenie Sądu, aby można było w rozpoznawanej sprawie mówić o bezprzedmiotowości postępowania, strona powinna wyraźnie i z własnej woli wycofać wniosek. Jeżeli strona twierdzi, że jej intencją nie było wycofanie wniosku, to organ nie może wbrew temu uznać, że było inaczej. Sąd uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącej, że składała po raz pierwszy wniosek w formie elektronicznej korzystając z udostępnionej aplikacji. Skoro aplikacja eWniosekPlus ma służyć beneficjentom, aby usprawnić proces ubiegania się płatności, to skorzystanie z niej nie może być "pułapką" dla tych rolników, którzy nie poruszają się w niej właściwie i popełniają błędy prowadzące do wyboru opcji niezamierzonych i o tak definitywnie niekorzystnych skutkach. Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa i zasadą zaufania do organów państwowych jest sytuacja, w której wnioskodawca nie ma możliwości skorygowania nieprawidłowego wyboru w aplikacji służącej do składania wniosku.
Niezależnie od tego, czy beneficjent w sposób prawidłowy zastosował się do instrukcji, aplikacja ta nie może stwarzać dla beneficjenta, który składa wniosek przez Internet, gorszej sytuacji od beneficjenta, składającego wniosek w formie "papierowej" (zob. wyrok WSA z Rzeszowa z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 893/19, LEX nr 2917905). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w powołanym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania, i z tego powodu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.; w szczególności obowiązkiem organów będzie rozpoznanie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej złożonym przez stronę w dniu 15 maja 2019 r. wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.