Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 lutego 2014r. nr [...] Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), odmówił J. H. umorzenia w całości kwoty 3.320,00 zł z tytułu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wraz z należnymi odsetkami.
W uzasadnieniu organ podał, że J. H. wnioskiem z dnia 30 października 2012r. wniosła o umorzenie kwoty 3.320,00 zł uznanej decyzją z dnia 19 września 2012r. nr [...] za świadczenie nienależnie pobrane. Organ decyzją z dnia 4 grudnia 2012r. odmówił umorzenia w/w kwoty. W następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2014r. uchyliło w/w decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dokonując ponownej analizy sytuacji materialno-bytowej oraz zdrowotnej rodziny organ ustalił, że strona samotnie wychowuje 4 letnią córkę oraz 9-miesięcznego syna. Córka uczęszcza do przedszkola, syn pozostaje pod jej opieką. Dziadkowie interesują się dziećmi, zabierają je do siebie, kupują odzież oraz okazjonalne prezenty. Organ ustalił także dochód strony, jak i stałe wydatki. Zdaniem organu, pomimo niskich dochodów, nie zaistniała żadna szczególna okoliczność uzasadniająca zastosowanie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie umorzenia. Organ przyjął ponadto, że strona przebywająca obecnie na urlopie wychowawczym powróci do pracy, a to z kolei wpłynie na sytuację finansową rodziny.
J. H. wniosła odwołanie od w/w decyzji zarzucając, że organ ustosunkował się do jej dochodów ze stycznia 2014r., w którym pierwszy raz otrzymała alimenty na syna w kwocie 320 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł miesięcznie. Wyjaśniła, że zasiłek okresowy był wypłacany tylko przez dwa miesiące. Od lutego jej dochody wynosić będą 1.154 zł, przy czym na kwotę tę składają się alimenty na dwoje dzieci, dodatek do zasiłku rodzinnego i zasiłek rodzinny. Mieszka w domu nadającym się do kapitalnego remontu, a powierzchnia mieszkalna zajmowana przez nią i dzieci to pokój o wielkości 6m ², w którym nie ma miejsca na wstawienie łóżka dla dziecka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podkreślono, że przywołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pozostawienie do uznania organu istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, przy czym organ w toku postępowania każdorazowo musi ustalić, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej. O przyznaniu ulgi przesądzić może tylko przekonujące wykazanie przez stronę, że odmowa uwzględnienia żądania doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, że spowoduje zagrożenie dla egzystencji członków rodziny albo uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą.
Organ odwoławczy podał, że organ zbadał sytuację rodzinną i finansową strony. Jest ona trudna, ale istnieje perspektywa jej zmiany, chociażby przez podjęcie pracy przez J. H.. Sytuacja jej rodziny nie odbiega od sytuacji innych rodzin korzystających z pomocy społecznej. Dochody rodziny ulegają zmianie w poszczególnych miesiącach. W związku z tym nie można wykluczyć, że w przyszłości zaistnieje możliwość uregulowania przez wnioskodawczynię zobowiązań, chociażby na raty.
Organ odwoławczy uznał, że strona nie wykazała szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących jej sytuacji. Nawet gdy strona nie posiada wystarczających środków na pokrycie kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, organ administracji publicznej nie ma obowiązku umorzenia należności.
J. H. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że decyzja powinna być podejmowana przez organ na podstawie faktów i dowodów, a nie na podstawie przypuszczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jt. Dz.U. z 2015 r., poz. 114) stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Prezydent Miasta w dniu 19 września 2012 r. wydał wobec skarżącej decyzję, którą uznał kwotę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, wypłaconą skarżącej we wskazanym w decyzji okresie, za świadczenia nienależnie pobrane.
Skarżąca nie złożyła od tej decyzji odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna.
W dniu 30 października 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie kwoty wynikającej z wyżej wskazanej decyzji.
Organ pierwszej instancji (ponownie rozpatrując wniosek skarżącej) ustalił jej aktualną sytuację materialno- bytową oraz zdrowotną rodziny, wydając decyzję w dniu 11 lutego 2014 r.
Organ odwoławczy, opierając się na danych dotyczących sytuacji rodziny skarżącej ustalonych przez organ pierwszej instancji, wydał zaskarżoną decyzję w dniu 28 maja 2015 r., czyli ponad 15 miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu m.in. o zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), przy czym aby zasada ta mogła być prawidłowo zrealizowana konieczne jest, aby rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92 ONSA 1992, nr 3-4, poz.95).
Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego skutkiem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jej uchylenie i zmiana.
Wynika z powyższego, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, w której rozstrzygnięcie zależne jest od okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, musi dysponować aktualną wiedzą o tej sytuacji, nie zaś ustaleniami w tym przedmiocie, pochodzącymi sprzed piętnastu miesięcy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie poczynił żadnych starań, by sprawdzić, czy sytuacja rodziny skarżącej uległa - czy też nie - jakiejkolwiek zmianie od czasu, gdy ustaleń na ten temat dokonywał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Nie skorzystał także z możliwości uzyskania danych dotyczących sytuacji rodziny skarżącej, które dawał mu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Wyniki takiego działania mogły doprowadzić do ustaleń, że sytuacja rodziny skarżącej uległa zmianie, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca w skardze nie wskazała danych dotyczących jej aktualnej sytuacji. Działa ona bez fachowego pełnomocnika, a z treści skargi wynika, że jej zdaniem decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń ma sytuacja wnioskodawcy w chwili składania wniosku. Sąd natomiast, z uwagi na treść przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., ma obowiązek brania pod uwagę z urzędu, a nie tylko na zarzut, naruszeń przepisów prawa.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ nie rozważył należycie – nawet dysponując dostępnym materiałem dowodowym - czy faktycznie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności.
Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest podstawą do załatwienia sprawy przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W przepisie tym zawarty jest kierunek i granice uznania administracyjnego, które należy upatrywać w zwrocie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny". Dla dokonania właściwej oceny tego zagadnienia obowiązkiem organu jest rozważenie okoliczności mających wpływ na funkcjonowanie rodziny, tj. możliwości finansowych wnioskodawcy, posiadania przez niego dóbr materialnych, szans na poprawę warunków materialnych oraz sytuacji życiowej wnioskodawcy - w tym stanu rodzinnego, wieku, stanu zdrowia.
Tymczasem organ odwoławczy, choć dokonuje analizy wydatków i dochodów rodziny skarżącej zdaje się nie zauważać, że praktycznie wszystkie dochody rodziny pochodzą albo z alimentów przyznanych na dwoje dzieci skarżącej, albo z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, albo z tytułu opieki społecznej, którą otoczona jest rodzina skarżącej. W grudniu 2013 r. i styczniu 2014 r. wypłacono skarżącej zasiłek okresowy (przyznany na dwa miesiące) w wysokości po 552,36 zł miesięcznie. W ocenie Sądu celem unormowania zawartego w omawianym przepisie nie było odzyskanie nienależnie pobranych świadczeń z takim skutkiem, że może spowodować to konieczność korzystania przez zobowiązanego w jeszcze większym zakresie z pomocy społecznej. Pamiętać też należy, że skarżąca musi zwrócić nie tylko kwotę objętą niniejszą sprawą, ale i sprawą o sygn. akt III SA/Gd 636/15 - co Sądowi wiadomo z urzędu - czyli razem 5870 zł.
Organ odwoławczy zakłada, że może "w przyszłości zaistnieje możliwość uregulowania przez nią zobowiązań, choćby na raty". Zauważyć należy, że gdy skarżąca pracowała, była zatrudniona na 1/16 etatu z wynagrodzeniem 100 zł brutto miesięcznie, a z uwagi na udzielony przez pracodawcę urlop wychowawczy otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie. Pogląd organu o możliwości poprawy sytuacji skarżącej przez podjęcie zatrudnienia jest w tej sytuacji dość wątpliwy.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, że naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania.