Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 66/21

Uzasadnienie

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. (nr [...]) odmówił przyznania G. W. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką R. D. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej w skrócie jako: "u.ś.r.").

Wójt Gminy S. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona dołączyła orzeczenie R. D. (lat 70) o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 25 czerwca 2014 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 maja 2014 r. Zatem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że strona nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ w tym zakresie wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż R. D. jest zamężna. Małżonek legitymuję się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rodzice nie żyją. Wobec czego to na G. W. ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.). Jednakże wnioskodawczyni nie jest aktywna zawodowo, nie jest też zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, z dniem 27 marca 2018 r. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych. Ostatnią aktywność zawodową G. W. wykazała na dzień 14 maja 2016 r., stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu, na który została zawarta.

Zatem, w ocenie organu pierwszej instancji, ustanie aktywności zawodowej wnioskodawczyni nie ma żadnego związku z sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym w sprawie nie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez G. W. a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką R. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika jednoznacznie, że G. W. przyjeżdża do matki codziennie i wykonuje wszystkie wskazane w tym wywiadzie czynności w przeciągu 6 godzin (tj. gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich oraz podawanie niezbędnych lekarstw). Opisany przez wnioskodawczynię zakres sprawowanej opieki, w tym głównie codzienne sprzątanie i przygotowywanie posiłków, w ocenie organu pierwszej instancji, nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia stronie.

Wykonywanie czynności opiekuńczych przez kilka godzin dziennie daje realną możliwość podjęcia zatrudnienia, tym bardziej, że obecnie rynek pracy i przepisy kodeksu pracy umożliwiają wykonywanie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też nienormowanym godzinowo. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że z treści opisanego przez wnioskodawcę zakresu "czynności wykonywanych podczas opieki" wynika, że czynności stricte opiekuńcze wykonywane przez G. W. względem matki sprowadzają się do "pomoc w ubieraniu, podawanie leków, mierzenie ciśnienia, smarowanie kremami". Pozostałe czynności opisane w oświadczeniach oraz wywiadzie, takie jak sprzątanie, gotowanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów to czynności związane z prowadzeniem domu. Nie są bezpośrednio związane z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można uznać, że opisane przez wnioskodawczynię czynności takie jak "czynności ogrodnicze, odśnieżanie, przygotowywanie opału, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, masażer fotelowy" stanowią o sprawowaniu stałej (permanentnej) opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania G. W. - decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako" "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, że z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 czerwca 2014 r. wynika, że R. D. z dniem 28 maja 2014 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. R. D. ma zmiany zwyrodnieniowe w kościach i w obu biodrach, porusza się o kulach i balkoniku, ma też inne schorzenia związane z jelitami, nietrzymaniem moczu i depresję. Ponadto ustalono, że małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na własny stan zdrowia (po udarze i inne choroby) nie jest w stanie zaopiekować się małżonką. Opiekę matce zapewnia córka G. W. Córka jest osobą zamężną, nie zamieszkuje z wspólnie z rodzicami i matką wymagającą opieki. Opieka sprawowana przez córkę nad matką polega na pomocy w czynnościach samoobsługowych, kąpieli, podawaniu leków, sprzątaniu, przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, przygotowaniu opału i paleniu w piecu w okresie grzewczym a także w załatwianiu spraw urzędowych.

G. W. wozi matkę na wszystkie wizyty lekarskie i na rehabilitację. Wnioskodawczym w trakcie wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu 20 lipca 2020 r. oświadczyła, że wszystkie te czynności zajmują jej około 6 godzin dziennie, także w weekendy. Dojazd do miejsca zamieszkania rodziców zajmuje jej około 15 min. ponieważ posiada własny środek transportu. G. W. jest osobą bierną zawodowo. Ostatnia aktywność zawodowa miała miejsce w dniu 14 maja 2016 r., przy czym w świadectwie pracy podano, że stosunek pracy ustal w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu na który została zawarta. Wnioskodawczym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, a także mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., SKO uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

Zdaniem SKO zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia podejmuje wnioskodawczyni w celu zapewnienia niepełnosprawnej matce stałej opieki nie wyklucza jednoznacznie możliwości podjęcia zatrudnienia. Ponadto z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy z dnia 16 maja 2016 r. wynika, że ostatnie zatrudnienie G. W. miało miejsce w okresie od 2 lutego 2015 r. do 14 maja 2016 r. Zaprzestanie przez nią dalszego zatrudnienia po dniu 14 maja 2016 r. nie miało związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zwłaszcza, że znaczny stopień niepełnosprawności R. D. datuje się od dnia 28 maja 2014 r., a więc w znacznym odstępie czasu przed datą rozwiązania stosunku pracy i upływu umowy na podstawie której wnioskodawczym podejmowała pracę zawodową.

Zatem bark jest podstaw do powiązania rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki. Poza kwestią braku możliwości ustalenia istnienia momentu niepełnosprawności należy przyznać, iż przyznanie statusu osoby legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności z dniem 28 maja 2014 r. wskazuje, że stan zdrowia niepełnosprawnej R. D. uległ znacznemu pogorszeniu, co oznaczało konieczność zapewnienia jej stałej opieki zgodnie z pkt 7 orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

SKO podkreśliło, że nie bez znaczenia dla sprawy jest też fakt, iż czynności wykonywane podczas opieki nad matką, a wymienione przez G. W. w tabeli z dnia 18 czerwca 2020 r. w większości dotyczą spraw związanych z codziennymi czynnościami domowymi, zaś czynności związane z zapewnieniem higieny, pielęgnacji, kontrolą stanu zdrowia oraz podawaniem leków R. D. nie są na tyle absorbujące by wykluczały podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej chociażby w ograniczonym zakresie czasowym przez wnioskodawczynię. Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, skoro zakres czasowy opieki sprawowanej nad matką przez córkę wynosi około 6 godzin dziennie oznacza to, że opieka ta nie jest zapewniona w sposób ciągły (stały).

Ponadto, skoro osoba wymagająca opieki, mimo ograniczonego stopnia samodzielności, przez większą część dnia jest w stanie samodzielnie funkcjonować, tj. poruszać się przy pomocy kul, przyjąć wcześniej przygotowane leki, czy też spożyć przygotowane posiłki, oznacza to, że osoba podejmująca się opieki w ograniczonym zakresie czasowym jest w stanie podjąć pracę zawodową.

SKO, mając na uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest przyznawane, gdy strona spełni łącznie wszystkie przesłanki ustawowe dla jego przyznania, odstąpiło od oceny pozostałych przesłanek przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

G. W. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wniosła ponadto o wydanie orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zarzuciła również naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem w orzeczeniu o niepełnosprawności R. D. (ur. [...] 1950 r.) wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 maja 2014 r. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego organu obu instancji wywiodły, że powodem uzasadniającym konieczność odmowy przyznania świadczenia jest brak spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jest brak istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącą niepełnosprawnej matce opieki a zaprzestaniem (niepodejmowaniem) przez nią aktywności zawodowej. Ponadto, zdaniem organów, zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżąca podjęła aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu;
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu, choć istotnie - jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 czerwca 2014 r. wydanego na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. - pomimo wskazania, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność R. D. istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2014 r. (od 64 roku życia), to jednak okoliczność ta, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności tych wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji z tego obowiązku się nie wywiązał.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań Sądu należy wskazać, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność matki skarżącej istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do rozważenia zasadności stanowiska organów obu instancji, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, wskazać należy, iż zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Wbrew twierdzeniom organów, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia R. D. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej, przez opiekuna, czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części na równoległe podjęcie pracy. W tym zakresie, biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, zdaniem Sądu, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organów, że zakres opieki pozwala wnioskodawczyni na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby na część etatu.

W ocenie Sądu organy nie uwzględniły, chociaż wskazywały na ten fakt w uzasadnieniu swoich decyzji, że - jak wynika z akt sprawy – R. D. jest osobą z licznymi przypadłościami zdrowotnymi, która ze względu na problemy z poruszaniem musi korzystać z kul lub balkonika.

W ramach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że R. D. choruje na żylaki odbytu, uchyłki jelita grubego, aortę miażdżycową, zmiany zwyrodnieniowo-deformacyjne w kościach i stawach, zmiany zwyrodnieniowe obu bioder, depresję. Nie trzyma moczu. Porusza się przy kulach lub balkoniku. Przeprowadzający wywiad pracownik socjalny nie wskazał przy tym, aby R. D. była samodzielna, wręcz przeciwnie, wyraźnie wskazał, że wymaga ona stałej pomocy córki. G. W. pomaga matce w czynnościach samoobsługowych, kąpie matkę, podaje jej leki, sprząta, przygotowuje posiłki, robi zakupy, w okresie grzewczym przygotowuje opał i pali w piecu, wozi matkę na wszystkie wizyty lekarskie, jak również na rehabilitację.

Przede wszystkim zaś okoliczność, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 25 czerwca 2014 r. - a więc wyspecjalizowanej do oceny niepełnosprawności jednostki orzeczniczej - który orzekł o zaliczeniu R. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 28 maja 2014 r., stwierdzając jednocześnie, że osoba ta z uwagi na znacznie ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Niezrozumiałe jest też przy tym założenie organów, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień. W przedmiotowej sprawie skarżąca opiekuje się matką przez znaczną część dnia. Zdaniem Sądu, już z uwagi na sam charakter schorzeń, na które cierpi R. D., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżąca mogła wygospodarować - jak sugerują organy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki.

Ponadto, na co warto zwrócić uwagę, a co organy wzięły pod uwagę wyłącznie zakresie rozpatrywania ewentualnej przeszkody w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia, że nie tylko R. D. (matka skarżącej) potrzebuje pomocy innych osób w samodzielnej egzystencji, ale również jej mąż – K. D. K. D. w 2016 r. doznał udaru lewej półkuli mózgu. Dokucza mu afazja ruchowa. Cierpi na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie stawów i kręgosłupa, dnę moczową, żylaki podudzia. Wymaga rehabilitacji. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 18 czerwca 2019 r. został on uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Rodzice skarżącej, jak wskazał pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym, od śmierci syna, który zmarł 14 czerwca 2020 r., mieszkają sami, na uboczu (pomiędzy polami i lasami). Do najbliższych sąsiadów mają około pół kilometra, około dwóch kilometrów do głównej ulicy i około pięciu km do najbliższego sklepu. Skarżąca mieszka niedaleko rodziców, dojazd własnym środkiem transportu zajmuje jej około 15 min.

Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, co podkreślały organu w swoich orzeczeniach, ma fakt, że skarżąca deklaruje, iż opieka nad matką zajmuje jej ok 6 godzin dziennie. Organy orzekające nie wzięły pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Jak wskazano wyżej ustalenia te w rozpoznawanej sprawie w wyczerpujący sposób można było poczynić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy.

Sąd nie podziela także stanowiska organów, aby w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia z podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Organy wskazywały, że znaczny stopień niepełnosprawności u matki skarżącej ustalono od dnia 28 maja 2014 r., natomiast ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w okresie od 2 lutego 2015 r. do 14 maja 2016 r. Umowa o pracę została rozwiązana z uwagi na upływ czasu, na który ją zawarto. Zdaniem Sądu, kategoryczne twierdzenie organów w tym zakresie nie może być uznane za prawidłowe i nie da się go wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności R. D. z datą ustania zatrudnienia G. W. nie może być uznane za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia.

Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie G. W. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 23 czerwca 2020 r. Zaznaczenia wymaga także, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Ponadto, organy nie wzięły pod uwagę, że mąż R. D. w 2016 r. doznał udaru lewej półkuli mózgu, co wiąże się z tym, że sam wymaga opieki. Dodatkowo, jak już zaznaczono rodzice skarżącej aktualnie zamieszkują sami, bowiem ich syn, który z nimi mieszkał, zmarł 14 czerwca 2020 r.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie organy obu instancji naruszyły - w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy - zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w istocie, z jakich powodów odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej wnioskom pracownika socjalnego odnoszącym się do jego ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak również treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 25 czerwca 2014 r., zaliczającego R. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności, a tym samym stwierdzającego jej brak zdolności do samodzielnej egzystencji warunkującej konieczność zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych (m.in. samoobsługi i poruszania się) przy pomocy innych osób.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), a także uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem pracy a opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej o przyznanie jej przez Sąd wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd administracyjny nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej.

Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).