Uzasadnienie
W dniu 15 marca 2022 r. Rada Gminy Sierakowice – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz.2490 - dalej także jako "u.o.s.p.") - podjęła uchwałę Nr XXXVI/551/22 w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Sierakowice (Dz. Urz. Woj. Pom. z 5 kwietnia 2022 r., poz. 1318 - dalej także jako: "uchwała").
W uchwale wskazano, co następuje:
§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Sierakowice, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości 1/190 przeciętnego wynagrodzenia brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zmianami) przed dniem ustalenia ekwiwalentu, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w zaokrągleniu do pełnych złotych.
§ 2. Wypłata ekwiwalentu wymienionego w § 1 będzie następowała w pierwszym miesiącu po zakończeniu każdego kwartału.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.
§ 4. Traci moc uchwała Rady Gminy Sierakowice Nr XXXIV/482/22 z dnia 01 lutego 2022r.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez modyfikację zasad naliczania ekwiwalentu i określenie, wbrew wskazaniom zawartym w u.o.s.p., że ekwiwalent będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w zaokrągleniu do pełnych złotych.
Prokurator wskazał, że z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, w której uregulowano zasady przyznawania ekwiwalentu strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej w następujący sposób:
- 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
- 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
- 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach.
W zaskarżonej uchwale zmieniono zasady naliczania ekwiwalentu, bowiem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi jasno, że nalicza się go "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś § 1 uchwały wskazuje na "każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym". Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.s.o.p., a przeciwnie, wprowadza odmienną od ustawy regulację.
W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. W tym zakresie Prokurator podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły i literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa i co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sierakowice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ani nie dokonała modyfikacji ww. przepisu rangi ustawowej. Wskazano, że art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. statuuje kilka powiązanych ze sobą norm prawnych, z których tylko jedna stanowi upoważnienie dla rady gminy do stanowienia aktu powszechnie obowiązującego. Artykuł 15 ust. 1 u.o.s.p. określa rodzaje aktywności, za które strażakowi OSP przysługuje prawo do ekwiwalentu: "udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu".
Z kolei art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprowadza upoważnienie rady gminy do określenia wysokości tego ekwiwalentu a także maksymalną jego wysokość i sposób jego naliczania. Wynika z powyższego, że na mocy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. rada gminy została upoważniona wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu. Zarówno kwestia maksymalnej wysokości ekwiwalentu jak i sposobu jego naliczania pozostają materią ustawową.
Wskazano, że formułując treść uchwały Rada Gminy Sierakowice kierowała się przy tym § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stosownie do którego w rozporządzeniu (uchwale) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Uchwała w żaden sposób nie modyfikuje zasad naliczania ekwiwalentu, określonych w zdaniu drugim art. 15 ust. 2, gdyż nie zawiera normy określającej inny moment początkowy naliczania ekwiwalentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.").
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (...) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej(...).
Ustęp 2 niewątpliwie precyzuje sposób ustalania (naliczania) ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP uczestniczącego we wskazanych w ust. 1 tego przepisu zdarzeniach, ustalając taką samą zasadę sposobu naliczania tego ekwiwalentu dla wszystkich wymienionych w ust. 1 aktywności, czyli "za każdą rozpoczętą godzinę", począwszy "od zgłoszenia wyjazdu". W ocenie Sądu przy odczytywaniu treści art. 15 u.o.s.p. należy dokonać jego celowościowej wykładni. Oczywiste jest zatem, że celem ustawodawcy nie było pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela pogląd Prokuratora, że zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie: "za każdą rozpoczętą godzinę" oraz "w zaokrągleniu do pełnych złotych", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację, jest bowiem tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki (godzinowej).
Dodać należy, że w § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że ustala się ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu "pożarniczym", gdy w u.o.s.p. wskazano jedynie "szkolenie lub ćwiczenie". Dokonano zatem w przedmiotowej uchwale zawężenia rodzajów działalności, za jakie ekwiwalent pieniężny przysługuje, wkraczając w sposób niedopuszczalny w kompetencje ustawodawcy.
Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie przez Radę Gminy Sierakowice od tej zasady narusza związek formalny i materialny między § 1 podjętej uchwały a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest bowiem tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu.
Należy też stwierdzić, że postanowienia § 2 uchwały, dotyczące czasu wypłaty ekwiwalentu (w pierwszym miesiącu po zakończeniu każdego kwartału) nie znajdują umocowania w delegacji ustawowej, uprawniającej radę gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu. W tej sytuacji także § 2 uchwały istotnie narusza prawo.
Nadmienić też należy, w kontekście ustalonego w § 2 uchwały czasu wypłaty ekwiwalentu, że z treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika, że strażak ratownik OSP otrzymuje ekwiwalent pieniężny niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, a to ostatnie wypłacane jest, zgodnie z art. 85 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.), co najmniej raz w miesiącu.
Mając na uwadze powyższe skonstatować należy, że stwierdzenie nieważności przez Sąd jedynie regulacji zawartej w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały skutkowałoby tym, że w obrocie prawnym pozostałyby przepisy uchwały, które w istocie nie mają charakteru samodzielnego. Dotyczą one bowiem osoby, która ma uchwałę wykonać, utraty mocy uchwały wcześniejszej (z dnia 1 lutego 2022 r.) oraz momentu wejścia w życie uchwały. Doprowadziłoby to do dalszego funkcjonowania aktu prawa miejscowego o charakterze "kadłubowym", który nie czyniłby zadość wymogom prawidłowej legislacji oraz nie realizował założeń, które legły u podstaw podjęcia uchwały. W tej sytuacji konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku w obrocie prawnym pozostanie i będzie obowiązywać uchwała Rady Gminy Sierakowice z dnia 1 lutego 2022 r. nr XXXIV/482/22 w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Sierakowice, która została podjęta już na podstawie przepisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r.
Kontrola legalności tej uchwały nie jest możliwa w ramach niniejszej sprawy z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Zauważyć tym niemniej należy, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należałoby przyjąć, że akty prawa miejscowego, wydane na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określające wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP,, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).
Tymczasem ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.) dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.
W powyższym zakresie Sąd poddaje pod rozwagę powyższe kwestie Radzie Gminy Sierakowice, zwracając uwagę na treść prawomocnych wyroków tutejszego sądu, choćby w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 694/22 czy III SA/Gd 632/22 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.