Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2022 r. Rada Miejska w Prabutach – działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - dalej jako: "u.o.s.p.") - podjęła uchwałę Nr XLIX/319/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu miasta i gminy Prabuty za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 1466 - dalej także jako: "uchwała", "zaskarżona uchwała").
Uchwała stanowi, co następuje:
§ 1. Ustala się z dniem 1 stycznia 2022 r. wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu miasta i gminy Prabuty za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inny uprawniony podmiot w wysokości:
- 1) działania ratownicze, akcje ratownicze - 18,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;
- 2) szkolenia lub ćwiczenia - 18,00 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Prabuty.
§ 3. Traci moc uchwała Nr XLVIII/307/2022 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczej straży pożarnej uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.
Prokurator Rejonowy w Kwidzynie zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust 2 u.o.s.p poprzez ustalenie mocą § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p uprawniał Radę Miejską w Prabutach do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprzeczny z prawem jest zapis § 1 ust. 2, w którym użyto sformułowania, że ekwiwalent naliczany jest za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę". Prokurator wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie daje możliwości modyfikacji ustawowego zapisu w brzmieniu: "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki". Wszelkie próby zmiany zasad naliczania ekwiwalentu są zatem niedopuszczalne. Zapis znajdujący się w uchwale "za każdą rozpoczętą godzinę" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego przez strażaków ratowników OSP, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Wprowadzając odmienną zasadę naliczenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.s.p., a w szczególności art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły i literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (zob. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18 oraz w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 324/22).
Brak zgodnego z zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Nie może zmienić tego nawet ewentualne przyjęcie postulatów zawartych w skardze w nowej uchwale i uchylenie uchwały zaskarżonej. Uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości skargi.
Uchylenie bowiem zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty ich skreślenia w drodze uchwały zmieniającej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte.
W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/WA 2559/19).
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Prabutach wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniesiono, że wniesiona skarga nie jest uzasadniona, gdyż o niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej można byłoby zasadnie mówić dopiero w przypadku, w którym Rada Miejska przyjęłaby, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w szkoleniu i ćwiczeniu. Przyjęcie takiego zapisu mogłoby zostać odczytane jako ograniczenie uprawnienia do ekwiwalentu. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ w zaskarżonej uchwale użyto zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę", co jest zgodne z zapisem ustawowym.
Wskazano, że o ile podjęcie działania ratowniczego (tj. każdej czynności podjętej w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidacji przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia) oraz akcji ratowniczej (tj. działań organizowanych i kierowanych przez Państwową Straż Pożarną) z reguły wiąże się ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki OSP, o tyle taka zależność nie zawsze może wystąpić w przypadku udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.
Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.").
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela pogląd Prokuratora, że zawarte w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie: "za każdą rozpoczętą godzinę", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację, jest bowiem tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki (godzinowej).
To samo należy także odnieść do regulacji § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych wynosi 18,00 zł, dodając jeszcze jednak, że następuje to "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W ocenie Sądu wskazanie momentu, od którego ma być naliczany ekwiwalent w określonych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. sytuacjach, także w zaznaczonym powyżej zakresie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wykracza poza upoważnienie ustawowe.
Co także istotne, w ocenie Sądu treść § 1 zaskarżonej uchwały w uchwalonej redakcji, a ściślej mówiąc ust. 1 w zestawieniu z ust. 2 mogłaby prowadzić do mylnego wniosku, że w przypadku uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, natomiast w przypadku szkolenia lub ćwiczenia wyłącznie za każdą rozpoczęta godzinę uczestnictwa w takim szkoleniu lub ćwiczeniu, bez uwzględnienia tym samym czasu koniecznego na dojazd na dane szkolenie lub ćwiczenie, które odbywać może się poza miejscem siedziby jednostki OSP.
Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co - jak już wyżej wskazano - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zauważyć należy, że przepis art. 15 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Jednocześnie w tym przepisie (ust.
2) wskazano, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego (...) nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ustęp 2 niewątpliwie precyzuje sposób ustalania (naliczania) ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP uczestniczącego we wskazanych w ust. 1 tego przepisu zdarzeniach, ustalając taką samą zasadę sposobu naliczania tego ekwiwalentu dla wszystkich wymienionych w ust. 1 aktywności, czyli "za każdą rozpoczętą godzinę", począwszy "od zgłoszenia wyjazdu". W ocenie Sądu bowiem przy odczytywaniu treści art. 15 u.o.s.p. należy dokonać jego celowościowej wykładni. Oczywistym być zatem musi, że celem ustawodawcy nie było wszak pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP.
Reasumując wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył we wskazanym powyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora o konieczności stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Poza powyżej opisanymi wadami kwalifikowanymi, po ich wyeliminowaniu w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego wyroku, zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.