Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. K. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków i żywności. Wnioskodawca wskazał, że jego comiesięczny dochód stanowi renta w wysokości 300 zł.
Decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39, art. 41, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej ustawa o pomocy społecznej), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 27, poz. 138) oraz art.104 K.p.a., Burmistrz Miasta odmówił K. R. udzielenia zasiłku celowego na zakup leków oraz żywności.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż K. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 983,39 zł, które było przyznane do 31 maja 2012r. i z którego były potrącane zobowiązania komornicze w wysokości 676,60 zł, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorą i wydaje na leki około 160 zł miesięcznie. W ocenie organu regulacja normatywna zawarta w ustawie o pomocy społecznej uniemożliwia przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza określone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Organ nadto stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności, które umożliwiałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego.
Ponadto dochód wnioskodawcy nie może być pomniejszony o zajęcia komornicze z uwagi na to, że są to zaległe alimenty świadczone na rzecz instytucji, nie zaś alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. dzieci.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 2 lipca 2012 r. W ocenie SKO, dochód wnioskodawcy przekracza określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Zaległości potrącane na likwidację Funduszu Alimentacyjnego nie mogą być odliczane od dochodu uzyskanego w danym miesiącu. Organ odwoławczy uznał, że w przypadku wnioskodawcy, który korzystał z różnych form pomocy, nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto, wnioskodawca nie współdziałał z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. zarzucił organom obu instancji brak odniesienia się do wydanego w jego sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 36/12). Skarżący wniósł o zobligowanie organów do wykonania tego orzeczenia. Wyraził nadto przekonanie, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych, gdyż jego dochód nie przekracza kwoty 477 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 717/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na ustaleniu dochodu skarżącego z wyłączeniem – wynikającego z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej – obowiązku pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów zapłaconych za pośrednictwem komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w następstwie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Równocześnie stwierdził, że nie jest, w aktualnym stanie sprawy, możliwe dokonanie oceny, jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie miało to naruszenie. Zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia komornika sądowego nie wynika, jakie składniki złożyły się na dokonaną przez komornika kwotę potrącenia. Okoliczność ta ma – jego zdaniem – o tyle istotne znaczenie, że do alimentów podlegających odliczeniu od dochodu nie można zaliczyć kosztów związanych z ich egzekucją (np. kosztów komornika), odsetek czy kwot stanowiących spłatę należności względem funduszu innych niż wypłacone alimenty. Analiza znajdującej się w aktach decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2011 r. nr [...] pozwoliła sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że na kwoty stanowiące spłatę należności względem funduszu (innych niż alimenty) składa się 5% opłat na pokrycie kosztów związanych z działalnością funduszu za okres od dnia 1 lutego 1992 r. do 30 kwietnia 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrokiem z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt I OSK 571/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie dochodu na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego stanowiącego warunek ubiegania się o zasiłek celowy. W przepisie tym zawarty jest zamknięty katalog obciążeń, o które pomniejszany jest dochód osoby występującej o świadczenie z pomocy społecznej. W tym katalogu ustawodawca wymienił – z jednej strony – obciążenia publicznoprawne w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz w postaci składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne (art. 8 ust. 3 pkt 2 tej ustawy), z drugiej zaś – wyjątkowo – obciążenie o charakterze prywatnoprawnym. tj. świadczenie alimentacyjne (art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że choć unormowanie zawarte w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej ma silne uzasadnienie aksjologiczne (interes uprawnionego do alimentacji), to jednak – jako wyjątek – nie może być interpretowane rozszerzająco.
Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco. Z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W aspekcie temporalnym zasadnicze znaczenie dla stosowania tego przepisu ma zatem miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Analiza art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pozwala stwierdzić, że dotyczy on alimentów, które były przez osobę ubiegającą się o zasiłek świadczone, po pierwsze, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, po drugie, w celu spełnienia obowiązku alimentacyjnego dotyczącego tego miesiąca. Brak jest zatem podstaw do pomniejszenia przychodu o dług wobec Funduszu Alimentacyjnego.
W ocenie Sądu trafny jest przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., które to naruszenie polega na uwzględnieniu skargi w oparciu o błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana wbrew normom wywodzonym z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz normom prawa o postępowaniu, a to: art. 7 i art. 77 k.p.a.
Zdaniem Sądu właściwa wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pozwoliła organom obu instancji dokonać prawidłowego wyliczenia dochodu K. R. i tym samym doprowadziła je do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jego należyta ocena pozwoliła na stwierdzenie, że ubiegający się o zasiłek celowy K. R. przekroczył próg dochodowy osoby samotnie gospodarującej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie K. R., kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 lipca 2012 r. odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą.
Przepis art. 41 ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:
- 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, mimo iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe, może ubiegać się o zasiłek w przypadku szczególnie uzasadnionym w formach określonych w pkt 1) i w pkt 2) art. 41 ustawy.
W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jest częściowo niezdolny do pracy, a uzyskiwany przez niego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 477 zł. Opierając się na zaświadczeniu ZUS z dnia 5 czerwca 2012 r. stwierdzono, że w miesiącu czerwcu skarżący otrzymał świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 1160,76 zł, z którego potrącono kwotę 676,60 zł z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Dochód ustalono odejmując od przychodu kwotę 177,47 zł, która stanowiła zaliczkę na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Ustalony przez organy dochód skarżącego w miesiącu kwietniu wynosił więc 983,39 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zaległości alimentacyjne nie są świadczeniem, które mogą wpływać na wysokość dochodu osoby uprawnionej do świadczeń z pomocy społecznej. Podobnie organ I instancji stwierdził, że dochód wnioskodawcy nie może być pomniejszony o zajęcia komornicze z uwagi na to, że są to zaległe alimenty świadczone na rzecz instytucji a nie alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. dzieci.
W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Należy zgodzić się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że unormowanie zawarte w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, chroniące interes uprawnionego do alimentacji nie może być interpretowane rozszerzająco. Jak wskazał NSA w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2014 r. z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu. Brak jest zatem podstaw do pomniejszenia dochodu skarżącego o dług wobec Funduszu Alimentacyjnego, związany z zaniechaniem płacenia przez niego alimentów w terminie, w wymaganej wysokości na rzecz osoby uprawnionej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który pozostaje związany powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji obu instancji dokonały prawidłowego wyliczenia dochodu K. R. i zasadnie stwierdziły, że przekroczył on próg kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, warunkujący przyznanie świadczenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.