Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", w wyniku rozpatrzenia odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 października 2017 r., ustalającej opłatę w wysokości 160 zł za przeprowadzenie czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono naruszenie wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2016).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 18 września 2017 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w ramach sprawowanego bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadził kontrolę sanitarną w "A" Sp. z o.o., zarządzającej pływalnią, podczas której stwierdził brak aktualnego komunikatu na tablicy informacyjnej, jak również brak (od maja) udokumentowanych badań jakości wody prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, co stanowi naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu 12 października 2017 r. wydał decyzję, ustalającą opłatę w wysokości 160 złotych za przeprowadzone czynności kontrolne.
W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że opłata została nałożona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim odpowiada woda na pływalniach, który to akt jest sprzeczny z przepisami art. 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. Nr 208, poz. 1240 ze zm.). Z tego względu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że strona przedstawiła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu propozycję harmonogramu badań wody basenowej w ramach kontroli wewnętrznej. Z harmonogramu badań wody basenowej wynika, że badania parametrów mikrobiologicznych, tj. Escherichia coli oraz Pseudomonas Aeruginosa w wodzie z niecek basenowych, zaplanowano na 2017r. z częstotliwością 2 razy w miesiącu. W dniu 30 grudnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie z zastrzeżeniami przedstawiony harmonogram. Zastrzeżenia dotyczyły braku w przedstawionym harmonogramie wykonywania na obiekcie oznaczeń, tj. chlor wolny, chlor związany, potencjał redox oraz pH.
W dniu 18 września 2017 r. podczas kontroli sanitarnej "A" Sp. z o.o. stwierdzono, że badania jakości wody na pływalni nie są wykonywane zgodnie z ustalonym z harmonogramem. Do protokołu kontroli zostały dołączone wyjaśnienia M. S. - kierownika "A" Sp. z o.o., w których wskazał, że w związku ze skróconym czasem funkcjonowania pływalni w okresie letnim, badania laboratoryjne zlecane były jeden raz w miesiącu.
Organ odwoławczy stwierdził więc, że powyższe nieprawidłowości stanowią naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach.
W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wydanie przez organ I instancji decyzji, ustalającej opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne, jest w pełni uzasadnione. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że stwierdzone zostały naruszenia wymagań określonych w ww. rozporządzeniu.
Zdaniem organu II instancji, przywołany przez stronę art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych stanowi podstawę upoważnienia ustawowego dla rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. Zatem zarzut strony w tym zakresie jest bezpodstawny i nie ma związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji, ustalającej opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 grudnia 2017 r., "A" Sp. z o.o. podniosła, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, zostało wydane na podstawie dyspozycji zawartej w art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jednakże nakładając na zobowiązane podmioty obowiązek ponoszenia kosztów badań laboratoryjnych, wykracza poza zakres ustawowej dyspozycji. W związku z tym, w ocenie strony skarżącej, wymierzenie grzywny na podstawie przepisu rozporządzenia, który wykracza poza zakres ustawowej delegacji, jest nieuzasadnione.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, ustalająca opłatę za przeprowadzenie czynności kontrolnych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z przepisu tego wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
- 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 ww. ustawy, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności m.in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, wypoczynku i rekreacji (art. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy). Jak stanowi art. 2, wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru należy kontrola przestrzegania przepisów, określających wymagania higieniczne i zdrowotne.
Podnieść należy, że kontrola w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, którą właściwy organ wykonuje do celów sprawdzenia przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, ma bardzo szeroki zakres pojęciowy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ww. ustawy czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności", nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy" (zob. wyroki NSA z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 449/08, z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/08, z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym stwierdzić należy, że wszelkie czynności wykonywane przez właściwy organ w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego mogą stanowić podstawę naliczenia opłat, o ile w wyniku dokonanych czynności organ stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zaakcentować trzeba, że ratio legis takiego rozwiązania jest to, aby nie obciążać tymi opłatami podmiotów, które przestrzegają wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 września 2017 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w ramach sprawowanego bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadził kontrolę sanitarną u skarżącej, zarządzającej obiektem pływalni, podczas której stwierdził brak aktualnego komunikatu na tablicy informacyjnej, jak również brak (od maja) udokumentowanych badań jakości wody prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, co stanowiło naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zarządzający pływalnią dokonuje oceny spełniania wymagań, o których mowa w § 2, na podstawie systematycznych i udokumentowanych badań jakości wody, prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia sytuacji mogącej mieć wpływ na pogorszenie jakości wody na pływalni, w tym sytuacji, o której mowa w pkt 1 lit. c, po przerwie eksploatacyjnej lub awarii, wyników badań przekazywanych w terminie do 3 dni roboczych właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu wraz ze wskazaniem podejmowanych działań naprawczych w zakresie dotyczącym parametrów określonych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia.
Ponadto, jak stanowi § 7 ust.1 ww. rozporządzenia, zarządzający pływalnią w komunikacie informuje o:
- 1) ostatniej ocenie jakości wody na pływalni dokonanej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, o której mowa w § 4;
- 2) spełnianiu przez wodę na pływalni wymagań określonych w rozporządzeniu lub aktualnych przekroczeniach dopuszczalnych wartości parametrów wynikających z oceny, o której mowa w § 3 ust. 1;
- 3) podjętych działaniach naprawczych oraz o planowanym terminie doprowadzenia jakości wody na pływalni do odpowiednich wymagań, w przypadku niespełnienia wymagań jakościowych, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni.
- 2. Komunikat zamieszcza się:
- 1) na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w miejscu widocznym dla osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport lub rekreację oraz
- 2) na stronie internetowej, jeżeli taka strona jest prowadzona.
Zatem nie ulega wątpliwości, że czynności dokonane przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "A" Sp. z o.o. pozostawały w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w wysokości 160 zł i zobowiązania skarżącej do jej uiszczenia.
Wskazać należy, że wyliczając opłatę, w kalkulacji przyjęto jako podstawę obciążenia koszty bezpośrednie i pośrednie wyliczone w sposób określony w § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.nr 36 poz.203). Podkreślić należy, że organ dokładnie i rzetelnie, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa, uzasadnił sposób obliczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.
Konkludując, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji, wydając decyzje działały na podstawie i w granicach prawa. Wydanie decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem wnikliwego postępowania, które wyjaśniło stan faktyczny sprawy. Ponadto dokonano prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skargi, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, wydane na podstawie art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, wykracza poza zakres delegacji ustawowej.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, lecz ustalenie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych w związku ze sprawowaniem tego nadzoru. Opłata ta prawidłowo została nałożona na podstawie przytoczonych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust.4 tej ustawy, co jednoznacznie wynika z decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.