Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 września 2010 r. Zarząd Dróg Powiatowych wymierzył E. O. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w okresie od dnia 7 lipca 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r.
W dniu 28 marca 2011 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku o przywrócenie terminu podała, że od dnia 15 sierpnia 2010 r. do dnia 19 marca 2011 r. przebywała za granicą u córki i w związku z tym nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Pod jej adresem nie było nikogo z domowników. O wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 21 marca 2011 r. od córki, która otrzymała informację bezpośrednio od organu, podczas pobytu w tym dniu w Zarządzie Dróg Powiatowych. Zdaniem wnioskodawczyni dopiero w dniu 21 marca 2011 r. organ skutecznie doręczył jej decyzję. Poprzednie doręczenia nie były skuteczne, bowiem brak było doręczenia zastępczego. Wyjaśniła, że nie jest w stanie udokumentować faktu pobytu za granicą na podstawie paszportu lub innego dokumentu, bowiem podróżowała samochodem. Do wniosku dołączyła oświadczenie córki o tym, że od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. skarżąca przebywała u córki w Finlandii.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 44 oraz art. 58 k.p.a., odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podał, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybiła terminowi bez swojej winy. Zdaniem organu, decyzja została skutecznie doręczona, bowiem spełnione zostały wymogi zawarte w art. 44 k.p.a. Wyjaśniono też, że strona nie powiadomiła organu pierwszej instancji o fakcie wyjazdu, nie wskazała adresu do doręczeń czy też osoby upoważnionej w tym zakresie.
Na postanowienie to E. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 44 i 58 § 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie. Wskazała, że dołączona dokumentacja zdjęciowa nie jest dowodem na to, że skarżąca przebywała po 15 sierpnia 2010r. na terenie Polski. Podniosła, że takim dowodem nie jest też adnotacja pracownika poczty z dnia 4 października 2010 r., że adresat odmówił przyjęcia listu, bowiem w jej mieszkaniu była podlewająca kwiaty sąsiadka i to ona, nie mając prawa do odbioru korespondencji, odmówiła jej odbioru. Pracownik poczty jej nie wylegitymował i bezpodstawnie podał, że to adresat przesyłki odmówił jej przyjęcia. Wskazała na brak przyczyn odmowy wiarygodności oświadczeniu jej córki, że skarżąca przebywała u córki w Finlandii we wskazanym okresie. Zarzuciła ponadto nie poinformowanie jej przez organ o treści art. 41 k.p.a., mimo wynikającego z art. 9 k.p.a. takiego obowiązku.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt III SA/Gd 454/11, skargę oddalił. Sąd uznał, że skarżąca była poinformowana o toczącym się postępowaniu i w przypadku dłuższego wyjazdu powinna wskazać organowi adres do doręczeń. W tej sytuacji wyjazd na tak długi okres i brak zainteresowania postępowaniem administracyjnym świadczył o braku jakiejkolwiek staranności w prowadzeniu własnych spraw, a przede wszystkim nie uwiarygodnił, że niedochowanie terminu spowodowane było przeszkodą niezależną od skarżącej.
E. O. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 581/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu niepoinformowania przez organ skarżącej o obowiązku określonym w art. 41 § 1 k.p.a. i skutkach jego zaniedbania. Brak wykonania przez organ obowiązku udzielenia informacji faktycznej i prawnej jest uważany w orzecznictwie sądowym za uzasadnioną przyczynę wniosku o przywrócenie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewódzkiemu Sąd Administracyjnemu w Gdańsku przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie m.in., czy wobec niepoinformowania skarżącej przez organ (wbrew istniejącemu obowiązkowi) o konieczności powiadamiania organu o zmianie adresu, można przypisać jej jakąkolwiek winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 978/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wobec niepoinformowania skarżącej przez organ o konieczności powiadamiania organu o zmianie adresu nie można przypisać jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nie można bowiem czynić skarżącej zarzutu niewypełnienia obowiązku określonego w art. 41 k.p.a., kwalifikując to zaniechanie w kategorii zawinienia, które wykluczałoby prawo skarżącej do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika, by twierdzenia skarżącej o jej pobycie w okresie od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. za granicą u córki można było uznać za niewiarygodne. W tej sytuacji należało przyjąć, że skarżąca przebywała w tym okresie poza miejscem zamieszkania.
Na skutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1134/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny podał, że Sąd I instancji działał w warunkach związania wykładnią prawa, dokonaną przez NSA, ale związanie to nie obejmowało ocen co do stanu faktycznego sprawy. NSA stwierdził, że nie podziela ustaleń i wniosków Sądu I instancji, który uznał za wiarygodne wyjaśnienia skarżącej, że od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. przebywała u córki w Finlandii i odmówił wiarygodności dowodom stawiającym w wątpliwość te twierdzenia- dokumentacji fotograficznej potwierdzającej, że stoisko handlowe prowadzone przez skarżącą czynne było do końca sierpnia 2010 r., pisemnej adnotacji doręczyciela na przesyłce adresowanej do skarżącej, że adresat odmówił przyjęcia listu, co skutkowało przyjęciem, że nie można przypisać jej winy w uchybieniu terminu.
NSA wskazał, że uprawdopodobnienie prowadzące do uznania, że pewne okoliczności mogły się zdarzyć nie może być oparte na subiektywnych ocenach, a wymaga przeprowadzenia wnioskowania według reguł logiki i doświadczenia życiowego, w oparciu o obiektywne przesłanki. Sąd nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się przyjmując, że urzędowe poświadczenie na przesyłce skierowanej do skarżącej, że odmówiła przyjęcia listu nie jest wiarygodne, a wiarygodne są oświadczenia skarżącej, a więc osoby bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Sąd niewłaściwie ocenił niebudzący wątpliwości fakt, że stoisko handlowe skarżącej funkcjonowało po dniu 15 sierpnia 2010 r. stwierdzając, że brak jest dowodu, że skarżąca przebywała tam w tym czasie. NSA wyjaśnił, że nie chodzi o dowód jej obecności na tym stoisku w chwili wykonania fotografii, lecz o ocenę prawdopodobieństwa, czy czynne stoisko handlowe prowadzone przez skarżącą w ramach indywidualnej działalności gospodarczej może świadczyć o jej obecności w kraju w tym czasie, czy też z tego punktu widzenia nie ma żadnego znaczenia.
Sąd nie uznał przy tym za potrzebne wyjaśnienie, kto jeżeli nie skarżąca, prowadził działalność na tym stoisku i kto go zlikwidował pod koniec sierpnia. Wyjaśnienia tej kwestii unika również skarżąca, poprzestając na twierdzeniu, że nie ma jej na fotografiach.
W ocenie NSA ustalenia Sądu co do tego, że skarżąca w okresie od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. przebywała poza granicami kraju budzą istotne wątpliwości i należy je uznać za co najmniej przedwczesne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet przyjęcie, że skarżąca przebywała w tym czasie za granicą, a organ nie pouczył ją o wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu nie przesądza o braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesieniu odwołania. Uchybienie terminu może nastąpić wskutek kilku zbiegających się przyczyn, w tym obciążających stronę postępowania. Niedopełnienie przez organ obowiązku informacyjnego całkowicie nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw i nie może być uznane w skutkach za równoznaczne z brakiem winy strony w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania. Z orzecznictwa sądowego i z wypowiedzi doktryny wynika, że samego wyjazdu za granicę nie można uznać za niezależną od woli strony, niedającą się przezwyciężyć przeszkodę uniemożliwiającą zachowanie terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji uznał, że Sąd I instancji niewłaściwie wykonał zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. i błędnie przyjął, że strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest bezzasadna.
Przepis art. 190 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. stwierdził, że Sąd I instancji niewłaściwie wykonał wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wynikało z nich, że Sąd I instancji miał uwzględnić uwagi NSA dotyczące niedopełnienia przez organy administracji obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. i rozważyć, czy wobec niepoinformowania skarżącej przez organ o konieczności powiadamiania o zmianie adresu można przypisać jej jakąkolwiek winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. stwierdził też, że niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. - zawiadomienia organu o zmianie adresu - nie przesądza o braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesieniu odwołania, bowiem uchybienie terminu może nastąpić na skutek kilku zbiegających się przyczyn.
Sprawa niniejsza dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Z kolei w myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Sąd I Instancji, ponownie rozpoznając sprawę stwierdza, że nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej zapoznała się z dokumentacją w sprawie postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego, w tym z wydaną w tym postępowaniu decyzją organu I instancji z dnia 8 września 2010 r. – w dniu 21 marca 2011 r. Przyczyną uchybienia terminu był brak wiedzy skarżącej o wydanej decyzji i w dniu 21 marca 2011 r. przyczyna ta ustała. Skarżąca wniosła odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu 28 marca 2011 r., czyli w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej.
Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu twierdziła, że od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. przebywała u córki w Finlandii, dołączając oświadczenie córki, z którego wynika, że skarżąca od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. przebywała w jej domu w Finlandii w sprawach rodzinnych. Skarżąca podała też, że w inny sposób nie może udokumentować swego pobytu za granicą - np. na podstawie paszportu, bowiem jechała samochodem.
Organ zakwestionował twierdzenia skarżącej, powołując się na dokumentację fotograficzną i odmowę skarżącej odbioru przesyłki w dniu 4 października 2010 r. Wskazywał też na powiadomienie skarżącej o prowadzonym postępowaniu podnosząc, że skarżąca w myśl art. 41 k.p.a. powinna zawiadomić organ o wyjeździe i wskazać adres do korespondencji lub upoważnić osobę w tym zakresie.
W ocenie Sądu skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu – w dniu 26 lipca 2010 r. osobiście odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z dnia 22 lipca 2010 r. (k. 6 akt administracyjnych).
Niewiarygodne są twierdzenia skarżącej (i oświadczenie jej córki), że od 15 sierpnia 2010 r. skarżąca przebywała w Finlandii, skoro po dniu 15 sierpnia 2010 r. pawilon handlowy skarżącej funkcjonował, a następnie z końcem sierpnia został zlikwidowany. Funkcjonowanie pawilonu potwierdzają fotografie znajdujące się w aktach administracyjnych. Skarżąca nie powołała się na żadne okoliczności, z których mogłyby wynikać, kto w sierpniu 2010 r. prowadził działalność gospodarczą w pawilonie i kto zlikwidował stoisko. Powołała się jedynie na to, że nie ma jej na załączonych fotografiach, co nie oznacza, że to nie ona prowadziła w pawilonach działalność handlową. Podkreślenia wymaga, że skarżąca prowadziła stoisko handlowe w ramach indywidualnej działalności gospodarczej. Tego rodzaju działalność prowadzona jest – z istoty – osobiście przez daną osobę. Brak więc jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że to nie skarżąca prowadziła w tym czasie stoisko handlowe i że to nie ona zajmowała się usunięciem pawilonu. Okoliczności te wskazują na przebywanie skarżącej w tym czasie w Polsce.
Skarżąca odmówiła także w dniu 4 października 2010 r. przyjęcia przesyłki pocztowej, o czym świadczy urzędowe pisemne oświadczenie na przesyłce kierowanej do skarżącej "adresat odmówił przyjęcia listu". Nie ma podstaw do przyjęcia, że pracownik urzędu pocztowego, którego obowiązkiem jest prawidłowe doręczanie przesyłek, dokonał tego rodzaju adnotacji, mimo że nie miało ono miejsca. Skarżąca natomiast jest zainteresowana wykazaniem, że w tym czasie nie było jej w kraju, wobec czego zaprzecza, że odmówiła przyjęcia przesyłki.
Powyższe okoliczności poddają w wątpliwość wskazywany przez skarżącą fakt jej pobytu za granicą w podanym przez nią terminie. Skarżąca nie podała, dlaczego na tak długo wyjechała za granicę, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że wyjechała w sprawach rodzinnych. Niewiarygodne są twierdzenia skarżącej o niemożliwości uprawdopodobnienia dokumentami pobytu za granicą. Skarżąca twierdzi, że do Finlandii podróżowała samochodem i że nie może wykazać tego np. paszportem. Należałoby wywieść z tego wniosek, że nie podróżowała drogą lądową przez Rosję, a skorzystała wraz z córką albo z przeprawy promowej, albo z bardzo długiej trasy przez Danię. Z przejazdu powinny pozostać jakieś dokumenty z przeprawy promowej albo z płatnego przejazdu przez mosty w Danii i Szwecji, dowody zakupu paliwa do samochodu czy potwierdzenia zakupów kartą płatniczą. Żadnych tego rodzaju dokumentów skarżąca nie przedstawiła, ani się na nie powołała.
W sprawie przesądzone zostało, że organ nie dopełnił określonego w art. 9 k.p.a. obowiązku informacyjnego, nie pouczając skarżącej o obowiązku informowania organu o zmianie swojego adresu (art. 41 § 1 k.p.a.).
Nie oznacza to jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarżącej nie można przypisać winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca, mając świadomość wszczęcia wobec niej postępowania w niniejszej sprawie, dbając właściwie o swe interesy, nie powinna ani unikać odbioru przychodzącej do niej korespondencji, która mogła być – i była - związana z toczącym się wobec niej postępowaniem, ani też wyjeżdżać – o ile w ogóle miało to miejsce - w późniejszym okresie na dłuższy czas za granicę, nie dokładając starań, by inna osoba wyręczyła ją w obowiązkach związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie dotyczącej ukarania jej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca nie podała żadnych konkretnych przyczyn, które mogłyby wskazywać na to, że jej pobyt za granicą był na tyle absorbujący, że wykluczał prawidłowe zabezpieczenie innych jej interesów.
Brak dbałości skarżącej - strony postępowania administracyjnego - w prowadzeniu własnych spraw, mimo braku pouczenia jej przez organ w trybie art. 41 § 1 k.p.a. powoduje, że ponosi ona winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Wbrew przekonaniu skarżącej "uprawdopodobnienie", o jakim mowa art. 58 § 1 k.p.a., nie polega na podaniu jakichkolwiek okoliczności, mających świadczyć o braku winy osoby wnioskującej o przywrócenie termu do dokonania czynności procesowej, lecz na przedstawieniu spójnego i prawdopodobnego stanu faktycznego, świadczącego o takim przebiegu zdarzeń, który obiektywnie wskazuje na brak winy składającego wniosek. Twierdzenia skarżącej przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. nie wypełniają.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu odwoławczego i jego argumentacja o winie skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji są prawidłowe, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W tej sytuacji Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.