Uzasadnienie
Wójt Gminy K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. [...] z dnia 7 lipca 2014 r.
Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności faktyczne.
Zarządzeniem nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. odwołał P. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Przed wydaniem zarządzenia Wójt Gminy wystąpił w dniu 23 czerwca 2014 r. do Kuratorium Oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania dyrektora. Wniosek Wójta wypłynął do Kuratorium w dniu 25 czerwca 2014 r. Zarządzenie nr 51/2014 zostało wydane przed upływem pięciu dni, jakie zgodnie z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o systemie oświaty Kuratorium ma na wydanie opinii w sprawie.
Z powyższych względów Wójt Gminy K. zarządzeniem nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchylił własne zarządzenie nr [...].
W tym samym dniu, tj. 7 lipca 2014 r. Wójt Gminy K. wydał kolejne zarządzenie nr [...] o odwołaniu P. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K.. Zarządzenie podjęto na podstawie prawnej tożsamej do powołanej w zarządzeniu nr [...].
Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że za odwołaniem dyrektora przemawiać miały następujące szczególne okoliczności:
- - nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy dyr. P. Z., wynikająca z jednoczesnego wykonywania funkcji radnego, co miało skutkować nienależytym wykonywaniem funkcji dyrektora, a także - odmowa zwrotu nienależnego wynagrodzenia pobranego za czas nieobecności w pracy z przyczyn w/w;
- - nieprawidłowości w funkcjonowaniu kontroli zarządczej w zakresie zatrudnienia, wynagradzania oraz wypłat świadczeń pracowniczych stwierdzone w sprawozdaniu z audytu z dnia 26 maja 2014 r.;
- - stwierdzony w protokole kontroli z dnia 12 marca 2013 r. fakt korzystania przez dyrektora z pojazdu służbowego da celów prywatnych i brak finansowego rozliczenia się z tego tytułu, a także
- - zawieranie przez dyrektora umów dotyczących wynajmu mienia komunalnego (szkoły) bez wiedzy organu prowadzącego w okresie od lipca do września 2013 r.;
- - nieprawidłowe przygotowanie przez dyrektora arkusza organizacyjnego na rok 2014/15, przez co nie mógł on być zatwierdzony przez organ prowadzący bez stosownych poprawek i przekazanie arkusza dopiero w dniu 30 maja 2014 r.,
- - sposób oceniania pracowników szkoły w sposób naruszający dobra osobiste pracowników i obniżający szacunek do środowiska pedagogicznego;
- - bardzo słabe wyniki testów gimnazjalnych za rok 2012/2013, niesatysfakcjonujące wyniki sprawdzianu klas szóstych w Szkole Podstawowej w K.,
- - ignorowanie organu prowadzącego poprzez zamieszczanie niestosownych komentarzy na łamach lokalnej prasy, unikanie spotkań z organem prowadzącym i lekceważący stosunek do organu prowadzącego, skutkujący koniecznością stosowania kar porządkowych przewidzianych przepisami prawa pracy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność opisanego zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...].
Jak wynika z uzasadnienia do rozstrzygnięcia, w ocenie organu nadzorczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Po pierwsze przed wydaniem zarządzenia nie dopełniono wymogu uzyskania opinii [...] Kuratora Oświaty. Pismo Wójta Gminy K. z dnia 7 lipca 2014 r. w sprawie zaopiniowania zarządzenia wypłynęło do Kuratorium w dniu 8 lipca 2014 r. Wydanie Zarządzenie Wójta Nr [...] nastąpiło zatem przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzorczy wskazał, że wymogu zaopiniowania zarządzenia o odwołania dyrektora szkoły przez [...] Kuratora Oświaty nie można także uznać za spełniony w wyniku upływu 5 dni roboczych od dnia otrzymania przez Kuratorium poprzedniego wniosku Wójta w tej sprawie – wniosek ten był bowiem związany, tj. dotyczył zamiaru odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w K. zarządzeniem Wójta [...], które zostało następnie uchylone. Skoro zatem po wydaniu zarządzenia uchylającego, Wójt ponownie powziął zamiar odwołania dyrektora, to ponownie powinien wystąpić o opinię kuratora i wstrzymać się z wydaniem zarządzenia w tej sprawie do czasu upływu terminu przewidzianego w ustawie na udzielenie odpowiedzi przez Kuratorium.
Po drugie, zdaniem organu nadzoru wskazane w uzasadnieniu do zarządzenia nr [...] powody, dla których odwołano dyrektora, nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, które mogą być podstawą odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego, należy interpretować wąsko. W pojęciu tym nie mieści się więc każde naruszenie prawa, ale przypadki wyjątkowe i nadzwyczajne, których zaistnienie wymaga natychmiastowego przerwanie czynności przez dyrektora z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Podstawą do natychmiastowego odwołania nie są zatem np. zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły, nawet jeżeli powodują utratę zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora. Także negatywna ocena pracy dyrektora w zakresie organizacji szkoły, odmienna wizja prowadzenia palcówki czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Także nieprawidłowe czy nieterminowe tworzenie dokumentacji dotyczącej szkoły nie może być uznane za przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie jest taką szczególną okolicznością także wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej, czy też - negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych zadań nauczyciela. Podobnie do omawianej kategorii uchybień nie można zaliczyć nieuzasadnionych wypłat na rzecz nauczycieli, nierównego traktowania pracowników szkoły, skarg na dyrektora i konfliktu z nauczycielami lub - naruszania przepisów prawa oświatowego przy ocenie pracowników.
W ocenie organu nadzoru w uzasadnieniu ocenianego zarządzania nie wykazano, aby dalsze pozostawanie P. Z. na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół w K. uniemożliwiało funkcjonowanie szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wskazane w zarządzeniu okoliczności dotyczące dyrektora, mogłyby najwyżej stanowić podstawę do rozważenia odwołania dyrektora w oparciu o procedurę z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit b cyt. ustawy o systemie oświaty. Z trybu tego jednak Wójt nie skorzystał. Przed odwołaniem ze stanowiska nie wystąpiono także do organu nadzoru pedagogicznego z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień, czy wdrożenie programu poprawy efektowności kształcenia lub wychowania.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wójt Gminy K. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie organu nadzoru narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy o systemie oświaty, wobec czego powinno zostać uchylone. Wbrew stanowisku organu nadzoru, unieważnione Zarządzenie Wójta Gminy K. Nr [...] było przedmiotem opinii Kuratorium, a w sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności uzasadniające natychmiastowe odwołanie dyrektora ze stanowiska.
Organ skarżący podkreślił, że Kurator nie opiniuje przecież numeru zarządzenia lecz jego treść. Ponieważ zaś zarządzania nr [...] i nr [...] są identyczne, nie było przeciwskazań do odwołania dyrektora w dniu 7 lipca 2014 r. Nastąpiło to bowiem po upływie pięciodniowego terminu na zaopiniowanie zarządzenia nr [...] przez Kuratorium. W ocenie organu skarżącego termin ten upłynął w dniu 2 lipca 2014 r., ponieważ powinien być liczony od dnia wpłynięcia do Kuratorium pierwszego wniosku Wójta w tej sprawie.
W dalszej części skargi szczegółowo omówiono wszystkie wskazane uprzednio w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności, które w ocenie Wójta łącznie dają obraz wyjątkowej sytuacji, jaka za sprawą dyrektora zaistniała w szkole, co przemawia za natychmiastowym odwołaniem P. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. W skardze skoncentrowano się na nieuprawnionym, w ocenie skarżącego Wójta, pobieraniu przez dyrektora wynagrodzenia za czas, w którym nie był obecny w szkole, lecz jako radny uczestniczył w posiedzeniach rady powiatu. Szczególnie negatywnie oceniono w tym zakresie fakt, że dyrektor odmówił dobrowolnego zwrotu wynagrodzenia, a spór sądowy z tym związany jest w toku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga, jako niezasadna, nie mogła zostać uwzględniona.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Według powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dalszej części cyt. art. 90 ustawy postanowiono, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa oraz że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Jak wynika z akt, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 1 sierpnia 2014 r. zostało szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione, a Sąd podziela poglądy wyrażone w nim przez organ nadzoru w tej sprawie.
W szczególności Wojewodazasadnie wyjaśnił, że w sprawie odwołania P. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. organ prowadzący, czyli – Wójt Gminy K., nie wykazał, by zaistniały okoliczności przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, pozwalające na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Dla przypomnienia - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który powołano jako prawną podstawę wydania unieważnionego zarządzenia Wójta Nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r., stanowi, że: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, /.../ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z uzasadnienia do zarządzenia Wójta Gminy K. z dn. 7 lipca 2014 r. Nr [...] wynika, że odwołanie P. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. nastąpiło z uwagi na to, że, cyt. " P. Z. dopuścił się niedopełnienia obowiązków i naruszeń prawa, które były nacechowane winą w postaci co najmniej niedbalstwa i rażącego niedbalstwa, a które powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły i dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny".
W szczegółowym opisie naruszeń prawa i obowiązków pracowniczych wskazano, że po wyborze na radnego, dyrektor Z. nie powiadomił o tym organu prowadzącego, uczestniczył w posiedzeniach Rady Powiatu, w tym czasie był nieobecny w pracy i pobierał nienależne wynagrodzenie, którego, mimo wezwania, nie chciał zwrócić. Do akt niniejszej sprawy P. Z. złożył dwa wyroki IV Wydziału Pracy Sądu Rejonowego [...], z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie [...] oddalający powództwo Gminy K. o zwrot wynagrodzenia, i - wyrok IV Wydziału Pracy Sądu Rejonowego [...] z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie [...] uchylający karę upomnienia nałożoną na zainteresowanego z tytułu nieprzestrzegania sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy, tj. w Zespole Szkół w K. Treść tych wyroków dodatkowo potwierdza ocenę przyjętą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż zarzuty postawione w zarządzeniu o odwołaniu P. Z. z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty nie były uzasadnione, a dotyczy to zarzutu niewłaściwego usprawiedliwiania czasu nieobecności w pracy związanego z uczestniczeniem w sesjach Rady Powiatu i odmowy zwrotu pobranego wynagrodzenia za pracę.
W świetle dokumentów znajdujących się w aktach również pozostałe zarzuty wyszczególnione w zarządzeniu Wójta Gniny K. Nr [...] jako uzasadniające odwołanie P. Z. z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty zostały, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, prawidłowo ocenione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jako niewypełniające pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzorczy zasadnie ocenił, że takie zarzuty jak: stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie organizacji pracy w szkole, wypłacenie nauczycielowi wynagrodzenia za godzinę lekcyjną, której de facto nie przepracował, użycie samochodu służbowego do celów prywatnych, nieprawidłowości w ocenianiu i wynagradzaniu nauczycieli, nieprawidłowe sporządzenie arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół w K., trudności czy nieprawidłowości we współpracy z nauczycielami lub organem prowadzącym oraz słabe wyniki testów gimnazjalnych w roku szkolnym 2012/2013, tj. zarzuty zawarte w zarządzeniu Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r. mogłyby być podstawą do rozważań organu prowadzącego nad możliwością skorzystania z procedury art. 38 ust. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia.
Natomiast tryb odwołania zainteresowanego ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w K. zastosowany w kwestionowanym zarządzeniu nr [...] tj. natychmiastowe odwołanie ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jako mający szczególnie dotkliwy wymiar dla osoby odwoływanej (i – dla szkoły) może być – z woli ustawodawcy stosowany jedynie wówczas, gdy zajdą szczególnie uzasadnione przypadki, które w niniejszej sprawie nie zaistniały. Z taką oceną organu nadzorczego należy się zgodzić i w ślad za wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.(por. wyrok NSA z dnia 21.01.2014 r. w sprawie I OSK 2473/13);"Szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania danej osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyrok NSA z dn.16.05.2012 r., w sprawie sygn. akt IOSK1975/11) i - Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. musi być rozumiane wąsko. Jest to wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Pojęcie to nie może być utożsamiane z każdym złamaniem prawa. W sprawie musi dojść do szczególnego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają więc tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (vide wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy(wyrok NSA z 11.05.2012 r., w sprawie sygn. akt IOSK1973/11).
Niezależnie od powyższego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody zasadnie wskazano, że zarządzenie Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że wymaganą w takim przypadku opinię kuratora oświaty wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu prowadzącego. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.
Skoro przed wydaniem zarządzenia nr [...] Wójt Gminy K. nie uzyskał od Kuratora Oświaty opinii w sprawie planowanego zamiaru odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w K., a nie uzyskał jej z tej przyczyny, że w odpowiednim czasie i trybie nie wystąpił do Kuratorium Oświaty, to nie jest zasadny zarzut podniesiony w skardze, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewodapominął fakt przedłożenia przez Wójta do zaopiniowania – następnie uchylonego - Zarządzenia nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. w tej samej sprawie.
Reasumując – mając powyższe na względzie i nie stwierdziwszy, by zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wydane zostało z naruszeniem prawa skutkującym jego uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.