Uzasadnienie
M. S. (zwana dalej "wnioskodawczynią", "stroną" albo "skarżącą") złożyła w dniu 31 stycznia 2020 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią G. N. (ur. 19 lutego 1926 r.).
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia, powołując w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a wskazanej wyżej ustawy).
Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ wskazał, że G. N. ma dwie córki, czyli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, na których to w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto niepełnosprawność babci wnioskodawczyni powstała 11 lipca 2014 r. Okoliczności te w świetle obowiązujących przepisów wykluczają zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 maja 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
SKO przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczonego normą art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni, jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu, lecz należącej do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem babci, jako krewnej w linii prostej na podstawie art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było w sprawie kwestionowane, że osoba wymagająca opieki ma dwoje dzieci – osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma przy tym znaczenia, z jakiego powodu osoby spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (córki G. N.) nie sprawują nad nią opieki.
Okoliczność ta nie może zostać uwzględniona, gdyż pozostaje bez wpływu na wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z przepisu tego jasno wynika bowiem, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdy dzieci osoby wymagającej opieki posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
M. S. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że nie zgadza się z odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że opieka ta winna być sprawowana przez zstępnych niepełnosprawnej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie bezsporne jest, że babcia skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 lipca 2014 r. Data powstania niepełnosprawności to również dzień 11 lipca 2014 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając na uwadze wskazane regulacje uznać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy.
W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży - obowiązek alimentacyjny - względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.r.o.").
Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 132 ustala z kolei kolejność osób zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: dnia z 5 listopada 2015 r.; sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r.; sygn. akt I OSK 1286/14; czy z dnia 12 maja 2017 r.; sygn. akt I OSK 328/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Zatem przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (dzieci) są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności (względy) niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że osoba niepełnosprawna, która wymaga opieki ma dwie dorosłe córki.
Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności dzieci G. N., bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza, więc obowiązek alimentacyjny wnuczki.
Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej, jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad matką. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie wynika przy tym, że zachodzą obiektywnie uzasadnione okoliczności, aby dzieci nie mogły wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. W aktach administracyjnych sprawy nie ma bowiem informacji wskazujących, że ich wiek lub stan zdrowia wyklucza sprawowanie takiej opieki. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani też w skardze również nie podnosiła aby takie okoliczności zachodziły. Ponadto należy wskazać, że córki G. N. zamieszkują w tej samej miejscowości co matka.
Sąd ma świadomość, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane wnioskowane przez nią świadczenie. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wtedy, gdyby dzieci z w pełni obiektywnych przyczyn, nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy w tym miejscu wskazać, że zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad matką. Okoliczności takiej nie stanowi również wykonywanie pracy.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To dziecko jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad matką. Skoro zatem skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia, jak już zaznaczono na wstępie rozważań uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w niniejszej sprawie został wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.