Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") wszczęcia postępowania w przedmiocie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego nr 3 położonego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 1 w R. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o wszczęcie kontroli stanu sanitarno-higienicznego ww. lokalu, wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w R.. Wniosek ten jednak, ani też wniesione następnie zażalenie Spółdzielni nie mogły zostać uwzględnione, zważywszy na wystąpienie w sprawie uzasadnionych powodów do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy bowiem sprawdzenie stanu sanitarnego nieruchomości, w tym lokali mieszkalnych na skutek niewłaściwego ich eksploatowania przez użytkowników tych lokali np. w związku z gromadzeniem odpadów.
Powołano się przy tym na przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290). Stwierdzono również, że w takiej sytuacji organ nie ma ani prawa wstępu do lokalu, ani też podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz.U. 2017, poz. 1261) inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Do urzędu nie wpłynęło zaś żadne zgłoszenie, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2016 r., poz. 1866 ze zm.) dotyczące zachorowań wśród mieszkańców ww. budynku przy ul. [...] 1 w R. Do zadań inspekcji sanitarnej należy bowiem nadzór nad obiektami użyteczności publicznej, a nie nad utrzymywaniem porządku przez właścicieli prywatnych mieszkań.
Niewątpliwie właściciel lub najemca lokalu jest obowiązany utrzymywać lokal we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym oraz przestrzegać porządku domowego. Jeżeli zaś lokator wykracza w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, inny lokator lub właściciel innego lokalu w tym budynku może wytoczyć powództwo o rozwiązanie przez sąd stosunku prawnego uprawniającego do używania lokalu i nakazanie jego opróżnienia.
Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14, w którym sąd wskazał, że przesłanka odmowy wszczęcia postpowania z innych uzasadnionych powodów, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., dotyczy sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez dany organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego postawę materialnoprawną do wydania decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w R. (dalej zwana "stroną skarżącą" lub "skarżącą") wniosła o uchylenie obu ww. postanowień w całości oraz nakazanie Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. wszczęcia postępowania, którego przedmiotem będzie kontrola stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszanego nr 3 przy u. [...] 1 w R..
W ocenie strony skarżącej postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2, 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 22 ust 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organów zarówno co do braku podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, jak i co do dopuszczalności przeprowadzenia kontroli w mieszkaniu tylko w razie uzyskania informacji o przypadkach zachorowań na choroby zakaźne przez mieszkańców. Spółdzielnia zaznaczyła, że wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie kontroli stanu mieszkania przez organy inspekcji sanitarnej, mając na uwadze że nagromadzone w mieszkaniu przez jego właściciela duże ilości odpadów, generujące fetor również na klatce chodowej oraz zagnieżdżenie się różnych gatunków owadów, które coraz liczniej można zaobserwować w budynku.
W ocenie strony skarżącej obowiązek działania organów w przedmiotowej sprawie wynika już z pierwszych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określających cel powołania tej instytucji oraz określających jej kompetencje. Państwowa Inspekcja Sanitarna została bowiem powołana m.in. w celu zapobiegania powstaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i 2 cyt. ustawy) oraz należy do niej kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 cyt. ustawy). Strona skarżąca podkreśla, że analizowana ustawa nie wyłącza spod kontroli prowadzonych przez inspektorów sanitarnych nieruchomości stanowiących własność prywatną. Z treści art. 26 ust. 1 cyt. ustawy należy wywieść bowiem, że inspektor ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa.
Już zatem samo podejrzenie choroby zakaźnej uprawnia inspektora do wstępu do mieszkania, a nie tylko i wyłącznie jej stwierdzenie. Zamiar prowadzenia działalności jest zaś dodatkową, a nie jedyną przesłanką uprawniającą inspektora do wstępu do mieszkania.
Stan mieszkania przy ul. [...] 1/3 w R. zagraża zdrowiu mieszkańców i wiąże się z ryzykiem wystąpienia choroby zakaźnej. Jak zaś wynika z zacytowanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, tego rodzaju okoliczność powinna stanowić podstawę do podjęcia działań przez inspektorów sanitarnych.
W ocenie skarżącej organ inspekcji powinien dokonać kontroli oceniając wypełnienie przez lokatora obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak z kolei stanowi art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Uchylanie się organów od podjęcia ww. działań tj. przeprowadzenia kontroli stanu mieszkania jest zatem niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie została oparta o przepis art. 61a k.p.a. który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści art. 61a k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że może mieć to miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego, uznały bowiem, że brak jest wynikających z przepisów prawa materialnego przesłanek uprawniających do przeprowadzenia kontroli przedmiotowego lokalu mieszkalnego.
Organy odmawiając wszczęcia postępowania powołały się w pierwszej kolejności na przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) dalej zwanej "ustawą". Ustawa ta w art. 1 pkt 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej (art. 2 ustawy).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (...) w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (...).
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno - sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności:
- 1. prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami;
- 2. zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki;
- 3. usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości;
- 4. usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.
Z treści ww. przepisu wynika, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc zarówno właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jak i jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością.
Z kierowanych do organów inspekcji pism skarżącej wynikało, że w lokalu mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] 1 w R. zamieszkuje T. M., któremu przysługuje tytuł prawny do tego lokalu i który gromadzi w nim duże ilości odpadów, generujące fetor również na klatce chodowej oraz zagnieżdżenie się różnych gatunków owadów, które coraz liczniej można zaobserwować w budynku. Znalazło to również potwierdzenie w oświadczeniu M. K., jak również mieszkańców klatki schodowej, na której znajduje się lokal.
Jak wskazano wcześniej zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczących m.in. higieny środowiska i czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).
W takim stanie sprawy organy inspekcji sanitarnej, po uzyskaniu informacji, że T. M. nieprawidłowo gospodaruje odpadami komunalnymi gromadząc je w dużych ilościach w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. w lokalu mieszkalnym, winny były ustalić, czy nie stanowi to zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego, bowiem owady czy gryzonie, które w takim środowisku się lęgną, mogą przenosić drobnoustroje chorobotwórcze.
Należało zatem ustalić, jaki jest stan sanitarno-higieniczny tego mieszkania i czy nie stanowi on zagrożenie dla zdrowia mieszkańców lokali sąsiadujących.
Sąd nie podziela stanowiska organów, że nie mogło dojść do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 26 ust. 1 ustawy, który stanowi, że inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa.
Z przepisu tego wynika, że inspektor może wejść do lokalu mieszkalnego w razie podejrzenia zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Ustawodawca nie precyzuje w ustawie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynniki środowiskowe". Sąd nadał mu więc znaczenie jakie ma w języku ogólnym i przyjął, że czynniki środowiskowe zagrażające zdrowiu ludzkiemu to wszelkie czynniki występujące w środowisku człowieka, które mogą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Mogą to być zatem czynniki biologiczne (np. przenoszone przez owady drobnoustroje czy pasożyty wywołujące choroby), czy zanieczyszczenie powietrza. Śmieci są miejscem rozwoju drobnoustrojów i niektórych grzybów. Składowane odpady mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność funkcjonujących dzięki resztkom żywności gryzoni i insektów, które są roznosicielami groźnych chorób. Zdaniem Sądu, okoliczności wynikające z akt sprawy, dawały zatem podstawy do stwierdzenia, że zachodzi podejrzenie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi.
Uzasadnione wątpliwości czy właściciel przedmiotowego mieszkania utrzymuje je w stanie odpowiadającym wymogom wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również czy nie zachodzi w związku z tym zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowym (art. 26 ust. 1 ustawy), stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego przedmiotowego lokalu.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania - art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i powyższe wskazania. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a, zawiadomić o wszczęciu postępowania pozostałe strony postępowania tj. osoby, którym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie.