Uzasadnienie
M. T. i P. W. wnieśli do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa, a konkretnie przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 11¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 487). Gdyby organ nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu wniosku, wnioskodawcy zwrócili się dodatkowo o dokonanie pisemnej interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 14 w związku z art. 11¹ ust. 2 powołanej wyżej ustawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący, prowadzący działalność gospodarczą o charakterze gastronomicznym planują rozszerzenie prowadzonych czynności o produkcję i sprzedaż sorbetów i deserów, których bazą będą napoje alkoholowe różnych rodzajów. Zdaniem wnioskodawców uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest w tym przypadku konieczne, lecz gdyby jednak było inaczej, to pociągać to za sobą będzie obowiązek uiszczenia opłaty, stanowiącej daninę publiczną.
Zatem spełnione są przesłanki niezbędne dla dokonania interpretacji przepisów prawa na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.).
Postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") odmówił M. T. i P. W. wszczęcia postępowania w sprawie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa dotyczącej uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, polegającą na sprzedaży lodów jadalnych, z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. T. i P. W. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenia przez organ II instancji, że Prezydent Miasta [...] jest zobowiązany do wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 111 § 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że opłata za zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie stanowi daniny publicznej, podczas gdy opłata ta, pobierana przez gminę, stanowi jej dochód, a obowiązek jej wnoszenia wynika wprost z przepisów prawa, a zatem jest ona daniną publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez błędne uznanie się przez Prezydenta Miasta [...] za organ niewłaściwy do wydania pisemnej interpretacji przepisów dotyczących zezwoleń wydawanych przez ten organ, podczas gdy to ten organ pozostaje rzeczowo i miejscowo właściwy do wydania pisemnej interpretacji na podstawie wniosku z dnia 19 sierpnia 2015 r.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 61 lit. a k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.
W ocenie Kolegium, analiza wniosku wskazuje, że wnioskodawcy występują z pytaniem czy we wskazanym przez nich stanie faktycznym wymagane będzie zezwolenie na sprzedaż alkoholu, a jeżeli odpowiedz jest pozytywna, to jakiego rodzaju zezwolenie byłoby właściwe. Z treści wniosku wynika zatem, że interpretacja dotyczy wykładni art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 487). Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta [...], że z przepisów tych nie wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Obowiązek świadczenia opłaty za uzyskanie zezwolenia, która jest daniną w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie, wynika z przepisów art. 111 ust. 2 ustawy alkoholowej, jednakże wniosek o interpretację nie obejmował tego przepisu. Innymi słowy, wnioskodawcy złożyli wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa dotyczących zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie opłaty za wydanie zezwolenia.
Uznanie, że wnioskodawcy złożyli wniosek o wydanie interpretacji przepisów, które nie stanowią o obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej czyni zasadnym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wydane pisemnej interpretacji (art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli M. T. i P. W., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- - naruszenie przepisu postępowania mającego istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, tj. organ II Instancji uznał, że wniosek o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył sytuacji wskazanej w art. 10 § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. nie dotyczył przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, podczas gdy wniosek z dnia 19 sierpnia 2015 r. dotyczył wydania interpretacji art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 14 w zw. z art. 111 ust. 2 ww. aktu prawnego, wskazany w petitum wniosku skarżących art. 111 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wskazuje na obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a zatem złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa dotyczył sytuacji, która generuje obowiązek uiszczenia daniny publicznej, co implikuje sytuację, w której właściwy organ powinien był merytorycznie rozpoznać wniosek złożony przez skarżących oraz powinien był wydać decyzję zawierającą indywidualną interpretację wskazanych przepisów, a zatem nie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;
- - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że wniosek o wydanie pisemnej interpretacji art. 18 ust. 1 w zw. z art. 111 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie dotyczy uiszczanej na rzecz właściwego organu daniny publicznej, podczas gdy ratio legis wprowadzenia art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polega na zapewnieniu przedsiębiorcom pewności prawa, poprzez możliwość zwrócenia się do właściwego organu o wydanie interpretacji przepisu, z którym wiąże się obowiązek uiszczania daniny publicznej, a zatem art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy również sytuacji opisanej we wniosku skarżących z dnia 19 sierpnia 2015 r.;
- - naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 września 2015 r. pomimo, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących, a organ II Instancji nie uchylił tego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można przyznać racji organowi II instancji co do tego, że art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie dotyczy sytuacji przedstawionej we wniosku skarżących. Przepis ten został wprowadzony po to, aby zapewnić pewność prawa przedsiębiorcom, na których spoczywa ogrom obowiązków, w których zmuszeni są oni uiszczać daniny publiczne. Zamiast tego organ II Instancji znacznie zawęża sytuacje, w których zastosowanie znajdzie ten przepis oraz wskazuje, że może on być stosowany wyłącznie, gdy chodzi o ustalenie wysokości lub sposobu naliczania daniny publicznej (często wskazanej w decyzji administracyjnej), co mija się z jego ratio legis.
Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pisemne interpretacje powinny być udzielone co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej. Zakres takiego przepisu, to nic innego jak sytuacje (stany faktyczne), w których opłata będzie należna. Skoro zatem konieczność uiszczenia opłaty na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wiąże się z uzyskaniem zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 1 tego aktu prawnego, to wniosek o interpretacje może również dotyczyć stanów faktycznych dotyczących wątpliwości co do uzyskania właściwego zezwolenia. Dopiero bowiem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 111 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wskazują na zakres zastosowania przepisu, z którego wynika konieczność uiszczenia daniny publicznej. Zawężanie wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w sposób wskazany przez organ II Instancji nie jest uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a zatem zachodziły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 i 3 ustawy wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, zaś przedsiębiorca we wniosku jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.
Skarżący są bezspornie przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej.
Należy dostrzec w pierwszej kolejności, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera całkowicie nieprawdziwe twierdzenie, jakoby wniosek skarżących o wydanie pisemnej interpretacji nie obejmował przepisu art. 11¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 487). Przeciwnie, wniosek jednoznacznie dotyczy art. 18 ust. 1 w związku z art. 11¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Już ta okoliczność, wskazująca na błędne odczytanie wniosku inicjującego postępowanie przez organ odwoławczy uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skoro zgodnie z art. 11¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18, zaś ust. 2 tego samego artykułu określając wysokość opłat stanowi, że wnosi się je na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia, to niewątpliwie należy uznać, że konieczność uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych determinuje poniesienie przez sprzedawcę określonych opłat stanowiących daniny publiczne. Poza wszelką wątpliwością pozostaje to, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie stanowi podatku, lecz inną daninę publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy.
Gdyby sprzedaż produktu, którego dotyczy wniosek wymagała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to skarżący byliby zobowiązani do uiszczenia tej daniny przed wydaniem zezwolenia. Obowiązek uiszczenia omawianej opłaty zależy więc od konkretnych cech produktu określonych we wniosku. Kwalifikacja opisanego produktu z punktu widzenia obowiązku uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest zatem przesłanką determinującą istnienie obowiązku uiszczenia opłaty. Może być ona przedmiotem pisemnej interpretacji dokonywanej na podstawie przepisów zawartych w art. 10 ustawy.
Zatem przedsiębiorca, zamierzając podjąć się sprzedaży produktu, co do którego powziął wątpliwość dotyczącą wymogu uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z którym wiąże się obowiązek ponoszenia daniny publicznej może, na podstawie art. 10 ust. 1-3 ustawy wystąpić do właściwego organu o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa.
Skarżący swój wniosek sformułowali zgodnie z wymogami określonymi w art.10 ust. 4 ustawy, a zatem organ administracji powinien wniosek ten załatwić merytorycznie w drodze decyzji, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy. Organem właściwym jest przy tym organ gminy, uprawniony do pobierania opłaty wynikającej z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Zatem odmawiając na podstawie art. 61 lit. a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji przepisów prawa na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy organy administracji naruszyły powyższe przepisy w sposób mający wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.
Wobec uwzględnienia skargi orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.