Uzasadnienie
M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2012 r. (nr [[...]]), którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 30 lipca 2012 r. (nr [[...]]) w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na zjazd z drogi publicznej gminnej [[...]] (ul. O.), przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej działki nr [[...]] położonej w B. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy zagadnienia dotyczącego spraw własnościowych działki nr [[...]].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. skarżący – M. R. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zezwolenia na obniżenie chodnika na długości 4 m w celu umożliwienia wjazdu samochodu na działkę nr [[...]] przy ul. O. W konsekwencji, pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Burmistrz zawiadomił pozostałe strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej gminnej [[...]] (ul. O.), przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej działki nr [[...]] położonej w B. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. (nr [[...]]) Burmistrz -działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) - orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na zjazd z drogi publicznej gminnej [[...]] (ul. O.), przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej działki nr [[...]] położonej w B. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy zagadnienia dotyczącego spraw własnościowych działki nr [[...]].
Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. wniósł zażalenie wnosząc o jego uchylenie, i wyjaśniając, że niezrozumiałe jest dla niego stanowisko organu I instancji, gdyż sprawa tocząca się przed Sąd Rejonowy, to sprawa o zniesienie współwłasności działki nr [[...]], a nie sprawa o ustalenie, kto jest właścicielem.
Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r. (nr [[...]]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnego postanowienia. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że w rozpoznawanej sprawie dopiero zakończenie sprawy o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości przesądzi, który z aktualnych współwłaścicieli będzie -na skutek zniesienia współwłasności - właścicielem tej części nieruchomości, na której skarżący chciałby urządzić zjazd z drogi publicznej, a okoliczność ta ma tym większe znaczenie w sprawie, że interesy współwłaścicieli tej nieruchomości w zakresie konieczności urządzenia zjazdu są sprzeczne.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze skarżący zarzucił organom niezgodność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania ze stanem faktycznym, poprzez przyjęcie, że przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym, jest zniesienie współwłasności nieruchomości gruntowej poprzez geodezyjne wydzielenie działek i w konsekwencji przyznanie wydzielonych działek na wyłączną własność każdego z dotychczasowych współwłaścicieli. Skarżący wyjaśnił, że - z uwagi na wydanie przez Burmistrza negatywnej opinii w zakresie możliwości dokonania geodezyjnego podziału działki nr [[...]] na dwie odrębne nieruchomości - w maju 2012 r. dokonał zmiany swojego wniosku i w związku z tym postępowanie sądowe ogranicza się wyłącznie do ustanowienia odrębnych lokali mieszkalnych w znajdującym się na działce nr [[...]] budynku wraz z pomieszczeniami przynależnymi oraz do dokonania podziału działki quoad usum, czyli jedynie do ustalenia sposobu korzystania przez każdego ze współwłaścicieli z części gruntu (tejże działki), a nie dokonania jej geodezyjnego wydzielenia.
W konsekwencji skarżący kwestionuje przyjęcie przez organy administracji, iż warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest uprzednie zakończenie postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym i uznanie - w wyniku wydanego w nim orzeczenia o podziale nieruchomości quoad usum - za zagadnienie wstępne mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wnioskowanego przez skarżącego wjazdu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na prawidłowość wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż stanowiska obu współwłaścicieli w zakresie urządzenia dodatkowego zjazdu na drogę gminną są sprzeczne, a w tej sytuacji dopiero orzeczenie sądu określające sposób korzystania z nieruchomości przesądzi, który z właścicieli będzie korzystał z tej części nieruchomości, na której skarżący zamierza urządzić zjazd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Mianowicie, organy obu instancji dopuściły się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy błędnie przyjęły bowiem, że przedmiotem orzeczenia prejudycjalnego, od którego uzależniły rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie, jest zniesienie współwłasności nieruchomości gruntowej poprzez dokonanie jej fizycznego podziału pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli. W rzeczywistości zawisłe przed Sądem Rejonowym postępowanie toczyło się w przedmiocie zniesienia jedynie współwłasności nieruchomości budynku poprzez ustanowienie odrębnych lokali mieszkalnych, w odniesieniu natomiast do nieruchomości gruntowej postępowanie to toczyło się w przedmiocie podziału działki quoad usum czyli w zakresie określenia między współwłaścicielami (E. i M. R. oraz R. R.) wyłącznie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. O. (działka nr [[...]]).
Przyjęcie powyższych ustaleń faktycznych zdeterminowało wyrażoną przez organy ocenę prawną i podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, prowadząc do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i bezpodstawnego zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej gminnej [[...]] (ul. O.), przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej działki nr [[...]] położonej w B. Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest zwrócenie uwagi na odmienne konsekwencje prawne pomiędzy zniesieniem współwłasności nieruchomości gruntowej (czyli doprowadzeniem do prawnego wydzielenia pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli odrębnych nieruchomości) a uregulowaniem sposobu korzystania przez współwłaścicieli z nieruchomości wspólnej (czyli dokonaniem podziału takiej nieruchomości jedynie, co do jej użytkowania - quoad usum). W przypadku zniesienia współwłasności następują zmiany w sferze prawa własności, co oznacza, że dotychczasowy współwłaściciel staje się właścicielem wydzielonej (podzielonej) części nieruchomości wykonującym już niepodzielnie (i samodzielnie) prawo własności do tej nieruchomości.
W przypadku natomiast dokonania podziału quoad usum następuje jedynie "wewnętrzne" zorganizowanie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej, nie wywołujące w stosunkach własnościowych żadnych skutków, co oznacza, że współwłaściciele nadal pozostają w stosunku współwłasności, a dokonany podział rzeczy wspólnej nie znosi istniejącej współwłasności tejże rzeczy. Przyjmuje się, że podział quoad usum wywiera skutki w zakresie uprawnienia współwłaścicieli do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, jednakże nie można utożsamiać korzystania z rzeczy wspólnej z czynnościami zarządu rzeczą wspólną. Oznacza to, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną. W wyniku tego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują w stosunku do wydzielonej części rzeczy posiadanie zależne. Każdy zatem ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 Kodeksu cywilnego, tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa oraz zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego) i czynnościach zwykłego zarządu rzeczą wspólna - art. 201 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2010 r., III SA/Wr 563/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W ocenie Sądu powyższe rozróżnienie prowadzi do wniosku, że jakkolwiek za uzasadnione należałoby przyjąć stanowisko, iż rozstrzygnięcie zawisłej przed sądem powszechnym sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej może stanowić zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia udzielenia na wniosek jednego ze współwłaścicieli zgody na lokalizację zjazdu na tę nieruchomość, to o tyle w przypadku podziału nieruchomości gruntowej quoad usum taka zależność nie zachodzi. W przypadku bowiem wydania orzeczenia o zniesieniu współwłasności rozstrzygnięcie sprawy istotnie będzie zależeć od tego, któremu ze współwłaścicieli zostanie przydzielona wnioskowana na lokalizację wjazdu część nieruchomości (w zależności od wyniku postępowania sądowego organ wyda merytoryczne rozstrzygnięcie albo umorzy postępowanie w sprawie, w przypadku gdy wnioskodawca utraci status właściciela tej części nieruchomości).
W przypadku natomiast wydania orzeczenia w przedmiocie podziału nieruchomości gruntowej quoad usum orzeczenie to rodzi (kształtuje) skutki prawne wyłącznie w sferze sposobu korzystania przez współwłaścicieli z nieruchomości gruntowej, nie ograniczając uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu tą nieruchomością. Sprawowanie zarządu polega natomiast na licznych czynnościach faktycznych, prawnych i procesowych (urzędowych) zmierzających do gospodarowania rzeczą wspólną zgodnie z wolą współwłaścicieli i w ich wspólnym interesie, w ramach obowiązujących przepisów prawa dotyczących wykonywania własności.
Skoro zatem w wyniku dokonania podziału quoad usum każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo zarządu do całej rzeczy (do całej nieruchomości wspólnej), to nie ma znaczenia dla postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu nieruchomości przyległej do drogi publicznej, w jaki sposób współwłaściciele tej nieruchomości wytyczą pomiędzy sobą strefę korzystania z niej, gdyż przyjąć należy, że każda czynność dotycząca gospodarowania nieruchomością wspólną wymaga aprobaty współwłaścicieli (w zależności od rodzaju czynności wymagana będzie zgoda wszystkich współwłaścicieli [przy czynności przekraczającej zwykły zarząd] bądź większości współwłaścicieli [przy czynności zwykłego zarządu]).
W ocenie Sądu wytyczenie lokalizacji (umiejscowienia) wjazdu na nieruchomość (posesję) pozostającą we współwłasności stanowi przejaw wykonywania prawa własności nieruchomości wspólnej, wiążący się ze zwykłą eksploatacją (zagospodarowaniem) wspólnej nieruchomości, co należy uznać, za czynność zwykłego zarządu tą nieruchomością. Do dokonania takiej czynności wymagana jest jednak zgoda większości ze współwłaścicieli. Z tego też powodu dla rozstrzygnięcia zaskarżonej sprawy nie ma decydującego znaczenia zbieżność umiejscowienia wnioskowanego na posesji wjazdu (zjazdu z drogi publicznej) z określoną w orzeczeniu sądowym częścią nieruchomości wspólnej przeznaczoną do wyłącznego korzystania przez wnioskodawcę. Do zamiaru realizacji i lokalizacji projektowanego wjazdu wystarczająca (a zarazem konieczna) jest zgoda większości współwłaścicieli tej nieruchomości (bez względu na położenie wjazdu).
Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do tamowania biegu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania na wniosek M. R. sprawy dotyczącej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej gminnej [[...]] (ul. O.), przeznaczony dla obsługi komunikacyjnej działki nr [[...]] położonej w B., z uwagi na fakt, że orzeczenie, które zapadnie przed Sądem Rejonowym w przedmiocie podziału ww. działki co do jej użytkowania (quoad usum) nie będzie w żadnym wypadku warunkować rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na tę nieruchomość.
Organ I instancji podejmując - w wyniku dokonanej przez Sąd kasacji przedmiotowych postanowień - bieg postępowania w niniejszej sprawie winien w pierwszej kolejności ustalić zatem, czy wnioskodawca - biorąc pod uwagę art. 204 oraz art. 197 Kodeksu cywilnego - legitymuje się większym udziałem nieruchomości, a w konsekwencji stwierdzić, czy została wyrażona wola (zgoda) większości współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. O. (działka nr [[...]]) na lokalizację wnioskowanego zjazdu łączącego tę nieruchomość z drogą publiczną gminną [[...]] (ul. O.). Do skutecznego wyrażenia żądania realizacji zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość sąsiednią konieczna będzie zgoda większości współwłaścicieli tej nieruchomości.
Należy jednak zwrócić uwagę, że w braku tejże zgody wola większości może jednak zostać zastąpiona orzeczeniem sądu powszechnego, co do upoważnienia do dokonania czynności (art. 201 zd. 2 Kodeksu cywilnego). W takim wypadku - co należy zaznaczyć - zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie toczące się w przedmiocie wyrażenia zgody do dokonania określonej czynności np. wyrażenia zgody na umiejscowienie wjazdu na nieruchomości stanowiącej współwłasność, mogłoby - wobec braku wystarczającej zgody pozostałych współwłaścicieli - stanowić zagadnienie wstępne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.