Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania P. P. (dalej również jako "strona", "funkcjonariusz" albo "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 13.506 zł brutto na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona a pomoc wypłacono funkcjonariuszowi w dniu 16 września 2013 r.
Raportem z dnia 11 września 2018 r. P. P. złożył pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby z dniem 11 grudnia 2018 r.
Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem 11 grudnia 2018 r.
Wnioskiem datowanym na dzień 3 lutego 2020 r., P. P. powołując się na regulację zawartą w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz słuszny interes strony, zwrócił się z prośbą do Komendanta Powiatowego Policji o wyrażenie zgody na zwrot przyznanej decyzją organu z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] pomocy finansowej. Funkcjonariusz wyjaśnił, że pełni zawodową służbę wojskową i z powodu skorzystania ze świadczenia w Policji nie może w pełni korzystać z praw, które przysługują mu w związku z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, to jest ze świadczenia mieszkaniowego. Ponadto P. P. wskazał, że zwrócona przez niego kwota zasili budżet Policji, co leży w interesie społecznym.
Decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz § 3a ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem"), Komendant Powiatowy Policji odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...].
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego rozpoznania sprawy przez zmianę lub uchylenie rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji ostatecznej jest ustalenie czy przepisy prawa materialnego, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę decyzją tworzącą prawa dla strony, dają takie granice swobody w wyznaczaniu konsekwencji prawnej, że jest możliwe dokonanie jej zmiany lub jej uchylenie. W razie gdy przepis prawa nie daje podstaw do zmiany konsekwencji prawnych wydanej decyzji – wskazując w danym stanie faktycznym na brak możliwości takiego wyboru – zamyka to możliwość rozstrzygnięcia o zmianie (uchyleniu) decyzji i jest podstawą do wydania decyzji odmawiającej zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie.
Organ wskazał dalej, że przepisy rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące przypadków zwrotu pomocy finansowej. I tak, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: jej nienależnego pobrania; zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu pomocy istniały zatem wyczerpująco i enumeratywnie określone w rozporządzeniu podstawy zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Podstawą taką nie było przejście funkcjonariusza Policji do służby w wojsku.
Stosując art. 155 k.p.a. organ nie może zatem odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego przez ocenę, czy daje podstawę do zmiany przyjętej treści rozstrzygnięcia. Sam ewentualny słuszny interes strony nie daje podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji wbrew przyjętej treści obowiązującego przepisu prawa materialnego.
Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), a także § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 155 k.p.a. umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji jedynie w sprawach rozpoznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Celem instytucji z art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie już ostatecznie zakończonej sprawy. Tryb ten służy weryfikacji ostatecznej decyzji tylko z tego punktu widzenia, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotowa pomoc finansowa została stronie przyznana na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie nie przewiduje natomiast aby zwrot tej pomocy był możliwy w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby (ujęty w § 5 rozporządzenia katalog jest zamknięty). Żądanie strony jest więc sprzeczne z przepisami prawa. Poza tym, przyznana pomoc finansowa została skonsumowana, ponieważ P. P. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, na zakup którego otrzymał pomoc finansową.
W skardze na decyzję organu odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, P. P. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wraz z kosztami zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uchyleniu decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w M. przy ul. [...], zobowiązanie P. P. do zwrotu przyznanej pomocy finansowej w wysokości 13.506 zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji do ponownego rozpoznania;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uchyleniu decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w M. przy ul. [...], zobowiązanie P. P. do zwrotu przyznanej pomocy finansowej w wysokości 13.506 zł;
- 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji do ponownego rozpoznania;
- 4) art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że słuszny interes strony i interes społeczny nie dają podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od istnienia możliwości zmiany konsekwencji prawnych wydanej decyzji w przepisach prawa materialnego, na podstawie których decyzja została wydana, a także że brak możliwości wyboru konsekwencji prawnych zamyka możliwość rozstrzygnięcia o zmianie bądź uchyleniu decyzji;
- 5) art. 155 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia, w zw. z art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że konieczne jest ustalenie, czy przepisy prawa materialnego, na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę decyzją tworzącą prawa dla strony dają granice takiej swobody w wyznaczaniu konsekwencji prawnej, iż jest możliwe dokonanie jej zmiany lub jej uchylenie, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją art. 155 k.p.a. decyzja w tym trybie może być wydana gdy przepisy się temu nie sprzeciwiają, a za wydaniem takiej decyzji przemawia słuszny interes strony.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. muszą być uzasadnione względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest bowiem weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego, pierwszym i podstawowym warunkiem jego zastosowania jest jednak to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Regulujące zasady zwrotu pomocy finansowej oraz jej wysokość przepisy rozporządzenia dotyczą zwrotu tej pomocy w trzech taksatywnie wymienionych przypadkach.
Jednakże zwrot pomocy finansowej przewidują też wprost przepisy ustawy o Policji, choć w sytuacji innej, niż omawiana (np. art. 96 ust. 1 pkt 2b tej ustawy). Skoro zatem zwrot pomocy finansowej jest określony w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego przez policjanta w nowym miejscu pełnienia służby, to uznać można, że zwrot pomocy finansowej w innych okolicznościach - po przejściu policjanta do służby wojskowej z możliwością uzyskania pomocy mieszkaniowej w nowym miejscu
- - jest racjonalny i dopuszczalny. Można więc wnioskować, że przepisy prawa nie sprzeciwiają się przyjęciu zwrotu pomocy finansowej.
Uchylenie kwestionowanej decyzji znajduje też oparcie w przesłankach interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Świadczenie to jest zasadniczo wyższe niż w Policji, nie istnieje też żaden konkretny interes społeczny (ogólny), który mógłby powodować odmowę. Ponadto możliwość odzyskania przez Policję pełnej kwoty udzielonej pomocy finansowej zasili budżet Policji, co stanowi interes społeczny. Konsumpcja przedmiotowej pomocy też nie ma większego znaczenia bowiem stanowi ona wartość pieniężną i może ulec zwrotowi.
Przesłanka słusznego interesu strony nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W sprawie nie istnieje zatem kolizja z obowiązującym porządkiem prawnym, a w przypadku innych policjantów tożsame decyzje były przez organy uchylane.
Zgodnie z odpowiedzią na interpelację nr 6154 "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznawana policjantom obecnie, w porównaniu z pomocą otrzymywaną przez żołnierzy w postaci odprawy mieszkaniowej, jest znacznie mniejsza, nie zmienia to jednak faktu, że jedna i ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to jaka jest jej wysokość".
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił wydaną na skutek rozpoznania swego wniosku decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji przyznającej policjantowi pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Jak wynika z akt sprawy, jeszcze pełniąc służbę w Policji P. P. uzyskał i wykorzystał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, mając na względzie korzystniejsze warunki przyznawanej w tej służbie pomocy finansowej, skarżący wszczął postępowanie mające doprowadzić swym rezultatem do zwrotu przyznanej pomocy, po to by w przyszłości, już jako żołnierz zawodowy, raz jeszcze wystąpić o korzystniejszą pomoc na ten sam mieszkaniowy cel.
Przepis, którego zastosowania w sprawie domaga się skarżący (art. 155 k.p.a.) zakłada natomiast, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Treść zacytowanego przepisu wskazuje zatem, że w przeciwieństwie do decyzji nietworzących praw nabytych (których uchylenie lub zmianę przewiduje przepis art. 154 k.p.a.), wzruszenie ostatecznej decyzji takie prawa kreujących jest możliwe jedynie za zgodą strony. Jednocześnie jednak muszą zostać spełnione łącznie dwa kolejne warunki: nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylnie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie będzie zatem dopuszczalne, nawet gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, w sytuacji gdy odrębne unormowania się temu sprzeciwiają.
Podobnie jak procedujące w sprawie organy rozpoznający skargę Sąd stanął w spornej kwestii na stanowisku, że taka sytuacja w przypadku skarżącego występuje. Sąd nie podzielił tym samym przeciwnego zapatrywania skarżącego, jakoby zastosowanie art. 155 k.p.a. nie było uzależnione od możliwości zmiany konsekwencji prawnych decyzji. Konstrukcja omawianego trybu nadzwyczajnego, jak wynika to bezpośrednio z art. 155 k.p.a., może być zastosowana jedynie, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Warunki zwrotu przyznanej pomocy, do czego de facto sprowadza się uchylenie decyzji w tym przedmiocie, zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane w przepisach rozporządzenia i zamknięte w wąskim katalogu (o czym dalej). Oznacza to, że zwrot przyznanej pomocy z innego niż to wynika z przepisów rozporządzenia powodu stanowi wprost obejście tych przepisów szczególnych. Skoro tak, zastosowanie art. 155 k.p.a. już z mocy tego przepisu do przedmiotowej decyzji nie jest możliwe. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię (zarzut opisany w pkt II lit. d) petitum 4 skargi) nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie charakteru prawnego podlegających wzruszeniu w omawianym trybie decyzji pojawiają się rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Na tym tle prezentowany jest chociażby pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 3134/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, w wyroku z dnia 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1391/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w omawianym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną.
Skoro przepis art. 155 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.
To jednak, jaki charakter ma wskazana przez skarżącego do uchylenia decyzja stanowi kwestię wtórną, nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem powodem, dla którego organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego było ustalenie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a w szczególności, że uchyleniu przedmiotowej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Takie stwierdzenie organów skutkuje tym, że konieczne stało się dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji ostatecznej, bowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie rozpoznanie sprawy na nowo, co słusznie podkreślono w toku instancji. W wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1678/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten, na zasadzie uznania administracyjnego, przyznaje organom uprawnienie do oceny, czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona. Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy".
Ostateczna decyzja, której uchylenia domagał się skarżący wydana została m.in. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjantowi ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie prawo do świadczenia w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uwzględnić należy natomiast, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy uprawnienie to nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) albo właśnie o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Policjant ma bowiem ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej Uprawnienie to nie może być więc traktowane jako przywilej funkcjonariusza. Przedmiotowe świadczenie stanowi formę pomocy dla funkcjonariusza w uzyskaniu miejsca zamieszkania spełniającego jego potrzeby, nie zaś dodatkową gratyfikację, czy też środek mający prowadzić do wzbogacenia się funkcjonariusza. Jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej. Przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza zaś, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Pomoc taka nie ma jednak tylko charakteru indywidualnego, gdyż dotyczy całej rodziny funkcjonariusza.
Należy w tym miejscu podkreślić, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu ma co do zasady charakter jednorazowy. Potwierdza to treść § 2 rozporządzenia, w myśl którego pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej oraz jego § 7, zgodnie z którym pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał pomoc finansową w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyjątek od tej zasady, unormowany w art. 96 ustawy o Policji, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepisy wprowadzające wyjątki należy stosować ściśle do stanów faktycznych, objętych dyspozycją przepisu wprowadzającego wyjątek.
Z omówionych przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jednoznacznie wynika, że poza wyjątkiem określonym w art. 96 ustawy o Policji, nie jest dopuszczalne ubieganie się po raz kolejny o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. Okoliczność, że skarżący zrezygnował ze służby w Policji i jest aktualnie żołnierzem zawodowym nie zmienia postaci rzeczy. Zgodzić należy się więc z organami, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Co więcej, w wyroku z 4 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1688/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza w celu ubiegania się po raz kolejny o taką pomoc, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
NSA podkreślił, że nie leży w interesie społecznym wielokrotne korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. NSA wyjaśnił też w tym wyroku, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane".
Z przedstawionych względów zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia oraz art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w ocenie Sądu również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący niewątpliwie wykorzystał przyznaną mu pomoc finansową. Cel ustawy został więc osiągnięty, skarżący miał zapewnione warunki do pełnienia służby w Policji. W związku z tym nie jest słuszne domaganie się uchylenia decyzji realizującej cel określony przez ustawę. Przyznana pomoc była świadczeniem należnym i została wykorzystana przez skarżącego zgodnie z celem. Brak jest zatem aktualnie podstaw prawnych do żądania uchylenia decyzji w tym przedmiocie.
Co więcej, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że uwzględnienie wniosku skarżącego i uchylenie ostatecznej i zrealizowanej decyzji byłoby nie tylko sprzeczne z omówionymi przepisami, ale wiązałoby się też z naruszeniem interesu społecznego. Interesu społecznego, tak jak tego chce skarżący, nie można bowiem tłumaczyć odzyskaniem przez Policję przyznanych środków, skoro w późniejszym okresie Skarb Państwa poniósłby jeszcze większe nakłady na ponowne przyznanie kolejnej pomocy (tym razem w większej wysokości). Sam fakt posiadania przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu uchylenia przedmiotowej decyzji, który skarżący bezspornie posiada, nie może zdaniem Sądu determinować w sposób wystarczający żądania zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej określonego w art. 155 k.p.a. Poza tym przedmiotowa regulacja wymaga żeby interes strony był słuszny, czyli m.in. zgodny z prawem, co w świetle przedstawionej argumentacji nie zachodzi.
W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał za w pełni prawidłowe, co skutkuje nieuwzględnieniem zarzutów podniesionych opisanych w pkt II lit. a) – c) petitum skargi.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Rozprawy nie można było nadto przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.