Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr K.5410.15.K.198.2022.AR Starosta Lęborski nałożył na W. S. (dalej także jako: "strona" albo "skarżący") karę pieniężną w wysokości 400 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w wymaganym terminie.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ wskazał art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 w zw. z art. 140n ust. 1, ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że strona zbyła w dniu 30 kwietnia 2020 r. pojazd marki Adria, nr rej. [...], a zgłoszenie tego faktu dokonała 1 sierpnia 2022 r., po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie wykonała zatem obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, który w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze treść ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) upływał w dniu 20 listopada 2020 r. Co istotne dane o zbyciu pojazdu organ powziął z informacji nabywcy złożonej do organu w dniu 1 czerwca 2020 r.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary organ wskazał, że czas opóźnienia w złożeniu zawiadomienia był znaczny. Organ nie stwierdził przy tym wcześniejszego naruszenia obowiązku zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdów oraz nie stwierdził korzyści finansowych uzyskanych z tytułu naruszenia ustawy w badanym okresie. Jako okoliczność łagodzącą organ uznał dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu w toku trwania postępowania. Organ zaznaczył jednocześnie, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189e i 189f k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, rozpoznając odwołanie W. S., w którym strona wskazała na wykonanie obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. przez nabywcę pojazdu, decyzją z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.473.99.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzje Starosty Lęborskiego i orzekając co do istoty sprawy nałożyło na stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 200 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w wymaganym terminie.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na W. S. administracyjną karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w wymaganym terminie, bowiem złożenie zawiadomienia o zbyciu choćby z jednodniowym opóźnieniem obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, wymierzoną karę należało zmniejszyć, z uwagi na fakt, że jest to pierwsze naruszenie obowiązku zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu. Nie stwierdzono nadto, aby W. S. odniósł z powyższego naruszenia jakiekolwiek korzyści. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, kara w wysokości 200 zł jest w przedmiotowej sprawie adekwatna.
Odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 k.p.a przewidujący odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że czas trwania naruszenia był znaczny, a strona zaprzestała naruszania prawa dopiero po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Ponadto bieg terminu na dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu został przez ustawodawcę, z uwagi na epidemię Covid-19, najpierw zawieszony, a następnie wydłużony do 180 dni. W. S. miał więc zdecydowanie więcej czasu na złożenie zawiadomienia, niż ustawowe 30 dni. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie można zastosować również instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na zaistnienie siły wyższej, gdyż, jak już odnotowano, z uwagi na epidemię Covid-19 wydłużono i zawieszono bieg terminu na dokonanie przedmiotowej czynności. W. S. mógł dokonać zgłoszenia na wiele sposobów, w tym za pośrednictwem poczty.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 78 ust. 2 p.r.d. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu obciąża zbywcę, który nie jest już zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu właścicielem pojazdu. Skarżący podniósł nadto zarzut naruszenia art. 140mb p.r.d., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że kara administracyjna zastrzeżona w tym przepisie obciąża zbywcę pojazdu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS CoV-2; Dz.U. z 2020 r. poz. 568 - ustawa zmieniająca, obowiązujący do 31 marca 2020 r.; dalej jako: "ustawa COVID-19") oraz art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 poprzez ich błędne niezastosowanie, co doprowadziło do niezłożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.,
- 2. ewentualnie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o nałożeniu kary;
- II. przepisów postępowania, to jest:
- 1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nieudzielanie informacji, wyjaśnień i wskazówek oraz bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela,
- 2. art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. poprzez działania na niekorzyść skarżącego i nie poinformowanie skarżącego o prawie do przywrócenia terminu do złożenia wniosku za okres, którego dotyczy decyzja co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie pozytywnej decyzji;
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 września 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Lęborskiego z dnia 5 sierpnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu.
Sankcja za niewykonanie tego obowiązku określona została natomiast w art. 140mb pkt 2 p.r.d., który stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1.000 zł.
W świetle art. 140n ust. 1 i ust. 2a przywołanej regulacji, kara ta jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę, który zgodnie z art. 140n ust. 4, przy ustalaniu jej wysokości uwzględnia zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.
Natomiast z mocy art. 140n ust. 6 p.r.d. do przedmiotowej kary pieniężnej w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
Odnotować należy, na co zwracały uwagę organy w swoich orzeczeniach, że termin określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. od dnia 31 marca 2020 r., na mocy art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19, został wydłużony do 180 dni, a art. 140mb p.r.d. stosuje się z uwzględnieniem powyższego wydłużonego terminu.
W niniejszej bezsporne jest, że skarżący w dniu 30 kwietnia 2020 r. zbył na rzecz osoby trzeciej pojazd marki Adria i dopiero w dniu 1 sierpnia 2022 r. zawiadomił organ rejestrującego o tym fakcie.
W ocenie składu orzekającego obowiązek zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu niewątpliwie spoczywał na skarżącym i nie do zaakceptowania jest argumentacja, jakoby literalna wykładnia obowiązujących w tym zakresie przepisów prowadziła do przeciwnego wniosku. Treść art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. sformułowana została w sposób jasny i wynika z niej jednoznacznie, że osobą zobligowaną do powiadomienia o zbyciu pojazdu jest jego właściciel, czyli – jak miało to miejsce w przypadku skarżący – osoba, która jako właściciel dokonała jego zbycia. Wykładnia proponowana przez skarżącego jest natomiast sprzeczna z zasadami logiki.
Nie sposób bowiem przyjąć, że wspomniany obowiązek dotyczy osoby będącej właścicielem pojazdu na dzień upływu terminu do dokonania zgłoszenia, gdyż osoba, która dokonała zbycia, od dokonania tej transakcji przestaje przecież być właścicielem, a w rezultacie zawsze w takim przypadku nie byłaby zobowiązania o powiadomienia o tym fakcie. Idąc zatem tym tokiem myślenia, przywołany przepis nie odnosiłby się w ogóle do zbywcy pojazdu, a jego wymienienie w tym unormowaniu byłoby nieracjonalnym działaniem prawodawcy (podobne stanowisko zajął w tej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 963/20). Tak rozumiany art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. skorelowany jest nadto z § 17 ust. 2 mającego w sprawie zastosowania rozporządzenia z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2355 ze zm.) stanowiącym, że w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego, dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania wskazać jednakże należy, że wydając decyzje w sprawie organy orzekające pominęły zupełnie treść obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
Przepis ten został wprowadzony w celu ochrony podmiotów wchodzących w relacje o charakterze publicznoprawnym z organami, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względów na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzone zostały różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Powinny one mieć także zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym art. 78 ust. 2 p.r.d. Od przewidzianego art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązku nie przewidziano żadnych wyjątków obejmując nim wszystkie przewidziane w tym przepisie prawa materialnego administracyjnego terminy, których uchybienie przez stronę stwierdzono. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19).
W rozpoznawanej sprawie skarżący w okresie obowiązywania stanu epidemii uchybił terminowi do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, niezachowanie którego powoduje dla niego – na gruncie p.r.d. – ujemne skutki. Takim ujemnym skutkiem jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu. Materialnoprawny charakter tego terminu i sankcja nakładana za jego niezachowanie prowadzi do wniosku, że jest to w istocie termin zawity, o którym mowa w art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19.
Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2022 r.; sygn. akt II SA/Rz 1398/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III SA/Wr 219/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2022 r.; sygn. akt III SA/Po 551/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2022 r.; sygn. akt III SA/Po 552/22).
Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie wynika aby organy orzekające informowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Takie naruszenie przez organy art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 nie tylko stanowi o uchybieniu spoczywającego na nich obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zdanie pierwsze k.p.a.), lecz także obowiązku prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ewentualne przywrócenie skarżącemu rzeczonego terminu spowoduje bowiem, że skarżącemu nie będzie można przypisać naruszenia za brak zawiadomienia starosty w terminie o nabyciu lub zbyciu pojazdu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Sąd wskazuje jednocześnie, że w przypadku, kiedy to informacja o zbyciu pojazdu trafia do starosty po 619 dniach od upływu terminu na powiadomienie nie ma podstaw do automatycznego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a zarzut mający za przedmiot naruszenie tej regulacji uznać należy za niezasadny.
Należy mieć przy tym na uwadze, że w realiach rozpatrywanej sprawy dopiero jednoznaczne wykazanie, że skarżący powinien ponosić odpowiedzialność z art. 140mb pkt p.r.d., czego w kontrolowanej sprawie zabrakło, pozwoli na dalsze rozważenie pozostałych kwestii związanych z wymiarem kary, w tym kwestii ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Konieczne zatem pozostaje, na zasadzie art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19, otwarcie skarżącemu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i w razie złożenia takiego wniosku rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do powiadomienia organu o nabyciu pojazdu w trybie art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 i wyznaczyć 30 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).