Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania K. P., decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr [...], wzywającą K. P. do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 5100 zł.
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 92 ust.1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem").
Przedstawiając stan faktyczny sprawy i argumentację prawną organ wyjaśnił, że K. P. pełniła służbę w Policji od dnia 30 grudnia 2014 r. do 23 lutego 2020 r. Decyzją Komendanta Miejskiego Policji z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 9728,00 zł. Z dniem 23 lutego 2020 r. została zwolniona ze służby w Policji. Zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W związku z powyższym decyzją z dnia 29 kwietnia 2020r. Komendant Miejski Policji wezwał skarżącą do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 5100 zł.
W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o zniesienie obowiązku zwrotu należnej kwoty, bowiem od 24 lutego 2020r. została przyjęta do służby w Oddziale Służby Granicznej jako funkcjonariusz.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do treści § 5 rozporządzenia wskazując, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione, bowiem brak jest przepisów umożliwiających odstąpienie od obowiązku zwrotu należnej kwoty.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie mogą stanowić podstawy do zwrotu świadczenia wskazanego w art. 94 ust.1 ustawy o Policji, bowiem delegacja określona w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważniała jedynie do określenia techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi.
Przypadki te zostały określone w art. 94 ust.1a ustawy o Policji. Organ odwoławczy nie uwzględnił też faktu powołania skarżącej do innej służby państwowej podległej Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. Straży Granicznej, i tym samym nie zastosował się do § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r.
Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia, mimo że nie występowała okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca dodatkowo stwierdziła, że ustalona do zwrotu kwota została ustalona na podstawie obowiązującej wysokości pomocy finansowej na normę zaludnienia na dzień 23.02.2020 r. i obniżona o 5/10 za okres 5 pełnych lat służby w Policji, co również stanowi sprzeczność z faktycznie wypłaconą dnia 27.11.2018 r. pomocą finansową. Wskazała też, że z uwagi na treść wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7 /04 brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu uzyskanej pomocy finansowej, bowiem podstawy takiej nie może stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 2019, poz. 2167) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W tej sytuacji, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wskazać na wstępie należy, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję RP stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zasadę powyższą potwierdził przykładowo Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.
Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji.
Przyjąć należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne:
- 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia;
- 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania;
- 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1).
Podstawę prawną wezwania skarżącej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowił, wskazany przez organy, przepis § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (...).
Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004r., sygn. akt K 7/04, dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, "zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu".
Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy.
Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej, materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej, czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia.
Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącej uzyskanej przez nią pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej.
Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Stanowisko powyższe ma oparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej, prezentowanej m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 260/19, z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 853/19, WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 459/20, WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 220/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe stanowisko, nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawidłowości ustalonej do zwrotu wysokości pomocy finansowej.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1. wyroku).
Sąd, uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. wyroku.