Uzasadnienie
W dniu 15 maja 2020 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej.
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 1a, 2, 2a, 2b, 3, 4, 4a, 5 i 7 oraz art. 13f ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.d.p.").
W § 5 uchwały zastrzeżono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], za wyjątkiem:
- 1) przepisów zawartych w§ 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 2 ust. 2b, § 4a ust. 3, § 5 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 nowelizowanej uchwały w zakresie [...] Strefy Płatnego Parkowania, Strefy Płatnego Parkowania [...], Strefa A i Strefy Płatnego Parkowania [...], [...], Strefa B, które wchodzą w życie po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nowelizującej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...],
- 2) przepisów zawartych w § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 2 ust. 2b, § 4a ust. 3, § 5 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 nowelizowanej uchwały w zakresie Strefy Płatnego Parkowania [...], Strefa C, które wchodzą w życie po upływie roku od dnia ogłoszenia nowelizującej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
W dniu 16 czerwca 2020 r. przedmiotowa uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod pozycją [...].
Nadanym w dniu 25 czerwca 2020 r. pismem Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w [...] (dalej jako "strona skarżąca") wniosła na wymienioną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, to jest:
- 1) art. 13b u.d.p. poprzez przyjęcie błędnych środków do realizacji zamierzonych celów, nieprzedstawienie opinii organów zarządzających drogami i ruchem na drogach, nieuwzględnienie interesu mieszkańców, jak i nie zawarcie elementów wymaganych prawem w uchwale,
- 2) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez uzależnienie możliwości skorzystania z abonamentu typu "M" od regulowania podatku dochodowego od osób fizycznych w [...], co narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały oraz załączników 1a i 2 uchwały, w zakresie dotyczącym ustalenia na terenie Miasta [...] Strefy Płatnego Parkowania na obszarze dzielnicy [...] (zwaną Strefą A), oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że uzasadnieniem wprowadzenia Strefy Płatnego Parkowania na obszarze dzielnicy [...] jest deficyt wolnych miejsc postojowych spowodowany bezpośrednim przyleganiem tego obszaru do obecnej Strefy Płatnego Parkowania, z którego uciekają osoby unikające opłat parkingowych. W założeniu rozszerzenie strefy oraz podniesienie opłat ma doprowadzić do zmniejszenia popytu na parkingi oraz wymuszenia korzystania z komunikacji miejskiej przez osoby przemieszczające się do pracy. Proponowane rozwiązanie zostało nieprawidłowo dobrane do zamierzonego rezultatu i stanowi jedynie przerzucenie problemu na inną część miasta. Nielogicznym jest stosowanie tego samego środka dla kolejnego obszaru, który spowodował powstanie problemu w innej dzielnicy.
W związku z tym uchwała nie wypełnia ściśle określonych przesłanek wprowadzenia stref płatnego parkowania, ustanowionych w art. 13b ust. 2 u.d.p., to jest nie uzasadniają tego potrzeby organizacji ruchu, a cel zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej nie może zostać w ten sposób osiągnięty. Ponadto w zaskarżanej uchwale nie przedstawiono opinii organów zarządzających drogami i ruchem na drogach, która wskazywałaby rekomendację wprowadzenia stref płatnego parkowania na obszarze dzielnicy [...]. W uchwale nie wspomniano nawet o takiej opinii, a jej zasięgnięcie, zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p., jest wymogiem formalnym ustalenia strefy płatnego parkowania.
Przy procedowaniu pominięty został nadto całkowicie interes mieszkańców, z którymi w ogóle nie przeprowadzono konsultacji. Zdaniem strony skarżącej, rozszerzenie stref płatnego parkowania zwiększa uciążliwość parkowania mieszkańcom nowo obejmowanej strefy. Interes mieszkańców byłby uwzględniony jedynie gdyby uchwała zakładała zerową stawkę opłaty dla mieszkańców.
Uchwała przewiduje również, że obniżony abonament przysługiwać będzie wyłącznie osobom regulującym podatek dochodowy od osób fizycznych w [...]. Takie uregulowanie dyskryminuje osoby, które posiadają główny ośrodek życia w [...], jednak pracują w innym mieście i w nim zdecydowały się odprowadzać podatek dochodowy od osób fizycznych.
Przedmiotowa uchwała niezgodna jest także z art. 13b ust. 1 u.d.p. w części mówiącej o konieczności wskazania wyznaczonych miejsc w strefie płatnego parkowania. Wskazanie w załącznikach do uchwały ulic objętych strefą jest niewystarczające.
Konkludując strona skarżąca wskazała, że wykazany został bezpośredni wpływ zaskarżonej uchwały na pozbawienie dotychczasowego prawa do nieodpłatnego parkowania w pobliżu miejsca zamieszkania i powstanie w związku z uchwałą obowiązku wykupienia abonamentu w celu dalszej realizacji powyższego prawa strony skarżącej jak i reprezentowanej przez nią grupy mieszkańców, które wynikają z konkretnej normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w [...] wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że spełnione zostały wymogi prawne przewidziane w art. 13b u.d.p., to znaczy przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta [...] (będącego zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy zarządcą wszystkich gdyńskich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), po uprzednim zaprezentowaniu przez Zarząd Dróg i Zieleni w [...] (będący miejską jednostką budżetową powołaną do sprawowania administracji gdyńskimi drogami publicznymi) analizy określającej rotację parkujących pojazdów samochodowych w planowanej [...] Strefy płatnego parkowania oraz zakładany poziom rotacji ww. pojazdów w tejże strefie. Głosowanie nad projektem ww. uchwały poprzedziły opinie osób reprezentujących Prezydenta Miasta [...].
Organ wyjaśnił, że celem ograniczenia dostępności abonamentu typu "M" tylko dla niektórych użytkowników drogi było zachęcenie mieszkańców gdyńskich stref postojowych do rozliczania się z gdyńskimi urzędami skarbowymi.
Organ podkreślił również, że w skardze brak jest wyraźnego wykazania interesu prawnego skarżącej Spółdzielni. Według § 4 statutu Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...], uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 21 maja 2018 r. Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...], celem spółdzielni jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. W przepisie § 5 statutu nie wskazano, żeby przedmiotem działalności spółdzielni było reprezentowanie członków spółdzielni w sprawach publicznych nie związanych z celem spółdzielni. Nawet nie występuje w niniejszej sprawie interes szczególny w postaci zamiaru uwolnienia się od obowiązku uiszczania opłat za postój jej pojazdów samochodowych w strefie A, bowiem budynek stanowiący siedzibę spółdzielni jest wzniesiony na działce nie będącej drogą publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą.
W niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że w odpowiedzi na skargę organ słusznie zauważył, że przedmiotowa skarga pozbawiona jest takiej argumentacji. Tymczasem skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten - co należy z całą mocą podkreślić - musi być aktualny, bezpośredni i realny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.
Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), to jest pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji publicznej, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2017 r.; sygn. II OSK 1587/15 i z dnia 14 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 457/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawnomaterialną skarżącej Spółdzielni. Uchwała ta dotyczy bowiem zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej. Normy prawne zaskarżonej uchwały, zaadresowane - co należy podkreślić - do posiadaczy pojazdów zainteresowanych parkowaniem w strefach płatnego parkowania, nie zmieniają natomiast w jakikolwiek sposób aktualnej sytuacji prawnej Spółdzielni, ani też należących do jej zasobów nieruchomości (w tym nieruchomości gruntowych).
Należy zwrócić uwagę, że żaden z przepisów zawartych w uchwale nie ustala wprost dla skarżącej Spółdzielni jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia jakichkolwiek uprawnień. Nie nakłada nadto obowiązku parkowania pojazdów należących do spółdzielni w strefie płatnego parkowania zważywszy, że budynek stanowiący siedzibę spółdzielni jest wzniesiony na działce nie będącej drogą publiczną. W rezultacie nie sposób zatem uznać, aby uchwała ingerowała w sferę praw czy obowiązków spółdzielni.
Wskazać nadto należy, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Interes ten wynikać musi z normy prawa materialnego, co jednak równie istotne, kształtującej sytuację prawną wyłącznie podmiotu wnoszącego skargę. Nie może natomiast dotyczyć innych niż skarżący podmiotów. Zaskarżona w sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej spółdzielni, która w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniona do wniesienia skargi w imieniu mieszkańców określonego terenu (w tym członków spółdzielni).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Skoro strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej indywidualny interes prawny to rzeczą Sądu było odrzucenie skargi na podstawie powołanego wyżej przepisu, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
Odrzucenie skargi determinuje z kolei zwrot wpisu sądowego z urzędu, o czym Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).