Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 listopada 2012 r. Wójt Gminy odmówił D. D. stwierdzenia wygaśnięcia trzech wydanych w dniu 13 czerwca 2012 r. zezwoleń: Nr [...] na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa; [...] B na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa; [...] na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu, obejmujących sprzedaż i podawanie do spożycia wskazanych alkoholi w lokalu gastronomicznym [...] O. ul. -...] - ważnych do 30 czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostały wyczerpane przesłanki wygaśnięcia zezwolenia wskazane w art. 18 ust. 12 pkt 1-5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania D. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 2 listopada 2012 r..
Na ww. rozstrzygnięcie D. D. wniosła skargę. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 538/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu zadeklarowanie przez przedsiębiorcę braku woli prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym lokalu i faktyczne zaprzestanie tej sprzedaży (co w sprawie miało miejsce) należy uznać za likwidację punktu sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził również, że ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń w terminie późniejszym nie czyni prowadzonego przez Sąd postępowania bezprzedmiotowym.
Przed uprawomocnieniem się wyroku Wójt Gminy, decyzją z dnia 31 maja 2013 r. [...], stwierdził wygaśnięcie trzech ww. zezwoleń z dnia 13 czerwca 2012 r., w związku z niezłożeniem oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niedokonaniem opłaty za posiadane zezwolenia.
Kolejną decyzją z dnia 26 lutego 2014 r. Nr [...], wydaną po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 października 2013r., Wójt Gminy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.
Organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w toczącym się równolegle innym postępowaniu administracyjnym i wydaniu w nim decyzji z dnia 31 maja 2013 r. Organ wskazał, że jednym z elementów prowadzenia sprawy administracyjnej jest stwierdzenie, że sprawa nie została rozstrzygnięta w tym ani w innym postepowaniu, zaś w tej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie stanowiące o nieistnieniu przedmiotu postępowania.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. D. podnosząc, że organ pierwszej instancji był zobligowany do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2013 r., także po ostatecznym wygaśnięciu wydanych zezwoleń, o czym orzeczono w decyzji z dnia 31 maja 2013 r..
Decyzją z dnia 1 września 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 113 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie należy bowiem uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie takim zdarzeniem było stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowych zezwoleń ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 31 maja 2013 r..
D. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 1 września 2014 r..
W uzasadnieniu skargi wskazano, że doszło do naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ponieważ organy obu instancji rozpatrując ponownie sprawę wydały nowe orzeczenie, które było sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 10 października 2013r. W ocenie skarżącej stanowisko określone w rozstrzygnięciu Sądu winno było być uwzględnione przez organy. Tymczasem doszło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy.
Zdaniem skarżącej mając na uwadze ww. rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku należało uchylić w trybie art. 154 k.p.a. decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w dniu 31 maja 2013 r., a następnie stwierdzić wygaśnięcie zezwoleń z powodu likwidacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych.
Ponadto skarżąca podniosła, że sprawę w pierwszej instancji oraz w organie odwoławczym rozpatrywały te same osoby, które merytorycznie rozpoznawały ją przed wydaniem wyroku z dnia 10 października 2013r., zatem naruszono art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Powołując orzeczenia sądów, jak i poglądy doktryny podała, że stan taki jest niezgodny z prawem. W takiej sytuacji decyzje nie mogły być podejmowane obiektywnie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie.
Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie i rozszerzono argumentację przedstawioną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był więc rozważyć, czy orzekając w niniejszej sprawie związany był poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2013r. sygn. akt III SA/Gd 538/13.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).
W niniejszej sprawie występuje pierwsza z wymienionych sytuacji, bowiem w związku z wydaniem w dniu 31 maja 2013 r. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, stan faktyczny w sprawie uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez Sąd w wyroku z dnia 10 października 2013 r. Tym samym Sąd nie był zobowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku.
Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczył naruszenia przez oba organy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta stanowi także podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.
Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1845/14 stwierdził, że: " Użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje (...) swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób." (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2013 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2013r., sygn. akt III SA/Gd 538/13 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy administracji. SKO ponownie orzekło w sprawie wydając w dniu 1 września 2014 r. decyzję. Obie ww. decyzje SKO zostały wydane przez ten organ w takim samym składzie. W ocenie Sądu, w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję w dniu 1 września 2014 r. uczestniczyły zatem osoby podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, bowiem i tutaj sprawę rozpatrywała ta sama osoba, która merytorycznie rozpoznawała ją przed wydaniem wyroku z dnia 10 października 2013r.
Zarzut ten nie jest zasadny. Należy zauważyć, że obie decyzje organu pierwszej instancji: z dnia 2 listopada 2012 r. i 26 lutego 2014 r. zostały wydane przez Wójta Gminy, a więc przez osobę pełniącą funkcję organu.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w całości akceptowany również przez skład orzekający w sprawie, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 24 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1493/07, LEX nr 499803). Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).
Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;
- 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.
Sąd nie dopatrzył się istnienia w sprawie przesłanek wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia sprawy.
Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie względami procesowymi, co za tym idzie wypowiadanie się Sądu w kwestii zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku ponownego rozpoznania sprawy, winno uwzględnić wyłączenie od rozpatrzenia sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 16 maja 2013r., przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i w prawidłowym składzie rozpoznać odwołanie strony od decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2014 r.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 1 września 2014 r..
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.