Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. znak [...] (wydaną w następstwie kasacyjnej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. znak [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 12 ust. 1 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 52a w zw. z art. 4 pkt 27 i pkt 34, art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 i art. 130 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) wymierzył M. J. zamieszkałemu w K. karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych szczegółowo opisanych w czterech odrębnych częściach decyzji (ze wskazaniem nazwy środka, ilości opakowań, ilości woreczków bądź ampułek oraz gramatury).
Jednocześnie organ pierwszej instancji nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od października 2013 r. do dnia wydania decyzji wpłynęły cztery sprawy przekazane wraz z materiałem dowodowym przez różne organy z terenu całego kraju dotyczące wprowadzania przez M. J. do obrotu środków zastępczych. Środki te wprowadzane były do obrotu w formie przesyłek nadawanych za pośrednictwem Poczty Polskiej. Dwie sprawy będące przedmiotem postępowań przekazane zostały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Kolejna sprawa została przekazana przez Prokuraturę Rejonową w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Ostatnia sprawa została przekazana przez Prokuraturę Rejonową w K. Co istotne, decyzjami z dnia 6 grudnia 2013 r., 17 stycznia 2014 r., 14 lutego 2014 r. oraz 28 lutego 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zakazał ww. wprowadzania do obrotu środków zastępczych szczegółowo opisanych w wydanych decyzjach.
Równocześnie organ pierwszej instancji orzekł o wycofaniu przedmiotowych środków z obrotu oraz o ich zniszczeniu na koszt strony postępowania. Wszystkie ww. decyzje zostały następnie utrzymane w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 34 ww. ustawy wprowadzanie do obrotu to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Co istotne, art. 44 b ww. aktu prawnego zabrania wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
Z kolei zgodnie z art. 52a ust. 1 ww. ustawy kto wprowadza do obrotu na terytorium RP środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 do 1.000.000 zł. Przedmiotową karę wymierza w drodze decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny uwzględniając w szczególności ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego.
Wymierzając karę w niniejszym postępowaniu organ wziął więc pod uwagę ilość środków zastępczych wprowadzonych do obrotu jak i potwierdzony przez stronę fakt wprowadzenia określonych środków w tym samym okresie działalności. Jednocześnie organ uwzględnił fakt wpłaty przez stronę wcześniej nałożonej kary w wysokości 20.000 zł (karę nałożono decyzją z dnia 23 września 2013 r. za przesyłki nadane przez stronę w okresie listopad 2012 r. – luty 2013 r.).
W odwołaniu od ww. decyzji M. J. wskazał, że zaskarżoną decyzją nałożono na niego karę za środki zastępcze wprowadzone do obrotu w tym samym okresie, co produkty objęte poprzednim postępowaniem i decyzją o nałożeniu kary w wysokości 20.000 zł. Ponadto nałożona obecnie kara w żaden sposób nie uwzględnia ilości środków, ich rodzaju jak i poprzednio nałożonej kary. Organ nie miarkował również nałożonej kary, co uzasadnia przyjęcie, że nałożona kara jest rażąco wysoka.
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 czerwca 2014 r.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do wcześniejszego etapu postępowania oraz wydanych rozstrzygnięć wskazał, że organ pierwszej instancji w momencie nakładania kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł nie posiadał wiedzy o kolejnych przesyłkach należących do strony oraz o postępowaniach prowadzonych przez inne organy. Nakładając zatem karę w wysokości 20.000 zł nie mógł uwzględnić tych okoliczności.
W ocenie organu odwoławczego kara nałożona decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. została wymierzona w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ponadto jako okoliczność obciążającą należało poczytać fakt prowadzenia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kolejnego postępowania w sprawie wprowadzania przez odwołującego się środków zastępczych do obrotu dotyczącego przesyłki nadanej przez ww. w grudniu 2013 r., a więc w okresie kiedy toczyły się już wcześniejsze postępowania.
Finalnie organ wskazał, że wymierzenie kary pieniężnej winno spełniać dwie funkcje, to jest powinno mieć charakter sankcyjny oraz prewencyjny. Z akt sprawy wynika, że wcześniejsza kara nałożona w minimalnej wysokości nie spełniła swojej funkcji, skoro odwołujący nie zaprzestał procederu wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez nałożenie kary 40.000 zł bez uwzględnienia występujących w sprawie okoliczności łagodzących.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę odnośnie dystrybucji szeregu środków. W związku z tym organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji nakładającej karę do momentu, kiedy jednym postępowaniem mogłyby zostać objęte wszystkie przesyłki. Zdywersyfikowanie spraw zwiększyło w ocenie skarżącego dolegliwość ukarania, które byłoby mniejsze w sytuacji jednego postępowania prowadzonego co do wszystkich przesyłek. Z oczywistych względów za okoliczność obciążającą nie można było uznać faktu doręczenia skarżącemu w grudniu 2013 r. kolejnej decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz o nałożeniu kary. Przedmiotowe decyzje zostały bowiem przez skarżącego zakwestionowane w drodze odwołań i nie mogły mieć wpływu na wysokość wymierzanej kary.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. delegowany do Prokuratury Apelacyjnej, który na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 czerwca 2014 r.
Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) zwanej dalej ustawą o PIS, rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy o PIS, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej.
Należy podkreślić, że uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związane jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.
Przepis art. 44b w/w ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to - substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). "Wprowadzanie do obrotu" to - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).
Z kolei art.52a tej ustawy będący materialną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł.(ust.1).
Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust.2).
Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (ust.3).
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona decyzja spełnia przesłanki wskazane w art. 52a ustawy. Ustalając wysokość kary organy uwzględniły ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. Uzasadnienie organu pierwszej instancji podaje konkretne decyzje administracyjne, mocą których zakazano skarżącemu wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, z wyszczególnieniem ich nazw, ilości opakowań oraz gramatury. Podkreślić także trzeba, że wymierzona kara nie obejmuje środków objętych zakazem wprowadzania na podstawie decyzji 22 lipca 2013r., za co skarżącemu wymierzono karę pieniężną w decyzji z dnia 23 września 2013 r.
Zauważyć należy, że specyfika działalności skarżącego, uniemożliwia organom sanitarnym objęcie jednym postępowaniem wszystkich wprowadzonych przez niego do obrotu środków zastępczych. Zważyć bowiem należy, że do organu sanitarnego, w różnych odstępach czasu przekazywane były kolejne sprawy, prowadzone przez organy z całego kraju. Jednak ustalając wysokość kary organy prawidłowo uwzględniły zarówno ilość wprowadzonych do obrotu środków jak i argumentację skarżącego, że wszystkie postępowania w sprawie wprowadzania do obrotu środków zastępczych dotyczą tego samego okresu działalności.
Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, czego skarżący zdaje się nie rozumieć, że ustalając wysokość kary pieniężnej organ sanitarny działa w granicach sprawy, tzn. musi uwzględniać konkretną ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. W uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji przywołał prawomocne decyzje zakazujące wprowadzanie do obrotu wymienionych z nazwy środków zastępczych, ilości opakowań i ich wagi. Uznając prewencyjną funkcję kary administracyjnej, stwierdzić także trzeba, że organ sanitarny każdorazowo ustalając wysokość kary pieniężnej musi uwzględnić "w szczególności ilość [...] wprowadzonego do obrotu środka, jak wymaga tego przepis art. 52a ust.3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Zatem przyznanie przez skarżącego, że w określonym czasie był nadawcą przesyłek zawierających środki zastępcze, bez podania ich konkretnej ilości nie zwalnia organów od obowiązku ustalenia kary pieniężnej w związku z kolejnymi prawomocnie zakończonymi postępowaniami, w których ustalono ilość wprowadzonych do obrotu środków zastępczych. Jednocześnie przy ustalaniu kary organy winny mieć na względzie funkcje kary administracyjnej.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do czynienia ustaleń faktycznych na podstawie nieprawomocnej decyzji o zakazie wprowadzenia środków, jednak naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wystarczającą podstawą ustalenia wysokości kary w niniejszej sprawie były dowody wskazane przez organ pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.