Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] orzekł o zatrzymaniu A. Z. prawa jazdy wydanego przez Prezydenta Miasta.
A. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O prawie i terminie do wniesienia odwołania strona została prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji została stronie doręczona w dniu 2 stycznia 2020 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 stycznia 2020 r. Odwołanie sporządzone zostało w dniu 2 marca 2020 r., a w dniu 4 marca 2020 r. zostało nadane w placówce pocztowej. Już zatem w dniu sporządzenia odwołania nie istniała możliwość skutecznego jego wniesienia.
Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dwukrotnie dokonywał czynność doręczenia przedmiotowej decyzji stronie na adres w N., ul. [...]. W odniesieniu do daty doręczenia decyzji organ odwoławczy zauważył, że została ona ustalona na podstawie pierwszego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.
W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił też adres miejsca zamieszkania strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że na ten adres zostało stronie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrane przez B. Z. określoną jako "dorosły domownik". Tym samym doszło do skutecznego doręczenia tego zawiadomienia w trybie art. 43 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uregulowane w tym przepisie tzw. doręczenie zastępcze - stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Domniemanie to nie zostało przez stronę w żaden sposób podważone.
Wobec tego, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało skutecznie zaktualizował się także obowiązek wynikający z art. 41 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1). W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.).
Zdaniem organu odwoławczego powtórna próba doręczenia decyzji organu pierwszej instancji była bezskuteczna prawnie. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a. to nie było żadnych podstaw by czynności tej dokonywać powtórnie. Podkreślił dalej, że strona nie ubiegała się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
A. Z. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko organu jest błędne, gdyż nigdy nie otrzymał wcześniej zawiadomienia na właściwy adres jego zamieszkania. Adres w N., ul. [...] jest nieaktualny, bowiem pod tym adresem skarżący nie mieszka od 8 lat. Dorosły "domownik", który odebrał pismo, to B. Z. Pod wyżej wymienionym adresem są dwie osoby o tym samym imieniu i nazwisku. Jedna to żona skarżącego, druga to matka. Skarżący z żoną prowadzi spory cywilne oraz ma sprawy karne. Z inicjatywy jego żony jest prowadzone postępowanie komornicze przeciwko niemu. Podkreślił przy tym, że ani prokuratura, ani sądy, ani komornik nigdy nie wysyłali wezwań na adres w N. Skarżący pozostaje w poważnym konflikcie z żoną i nawet gdyby podpisała ona jakiekolwiek pismo za skarżącego, on nigdy o tym by się nie dowiedział. Od wielu lat skarżący mieszka i żyje z partnerką w R. Ma wielokrotnie przedłużane zameldowanie na pobyt czasowy, ostatnio w dniu 24 października 2018 r. do 23 października 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Organ odwoławczy uznał za skuteczne doręczenie decyzji skarżącemu w trybie art. 44 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że procedura doręczenia przesyłek w postępowaniu administracyjnym posiada sformalizowany charakter, co ma służyć zabezpieczeniu funkcji ochronnej postępowania - tak aby zarówno strona, jak i organ miały pewność co do wejścia deczyji do obrotu prawnego orzeczenia.
Fakt doręczenia pisma może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano stanowisko, zgodnie z którym dla spełnienia fikcji doręczenia przewidzianej w art. 44 k.p.a. konieczne jest zaistnienie wszystkich przesłanek tego unormowania. W sytuacji gdy doręczenie przesyłki zawierającej decyzję nie czyni zadość wymaganiom określonym w tym przepisie należy wykluczyć procesowe skutki doręczenia. Nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji, za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 829/20).
Zasadniczą przesłanką zaistnienia fikcji doręczenia jest awizowanie przesyłki pod adresem zamieszkania adresata (art. 42 § 1 k.p.a.). Z okoliczności sprawy nie wynika, w jaki sposób organy ustaliły, że skarżący zamieszkuje w N. przy ul. [...].
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że kierowane na ten adres przesyłki nigdy nie były odbierane przez adresata. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało odebrane przez B. Z., jako dorosłego domownika adresata. W odpowiedzi na prośbę organu o pomoc w doręczeniu korespondencji skarżącemu, Kierownik Posterunku Policji w L. wskazał, że czynności nie zrealizowano, bowiem pod wskazanym adresem zastano matkę A. Z. B. Z., która oświadczyła, że syn nie mieszka pod tym adresem od 4 lat i nie ma z nim żadnego kontaktu.
W tej sytuacji B. Z. nie można uznać za domownika adresata.
Okoliczność, że skarżący nie zamieszkuje pod adresem w B. potwierdzały także złożone przez skarżącego odpisy dokumentów:
- - zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, z którego wynika, że od 24 października 2018 r. do 23 października 2023 r. jest on zameldowany na pobyt czasowy w R., przy ul [...] nr [...],
- - postanowienia Komornika o przekazaniu sprawy z dnia 5 grudnia 2019 r., w którym jako adres zamieszkania skarżącego wskazano powyższy adres w R.; jednocześnie w piśmie tym jako adres żony skarżącego B. Z. wskazano adres w G. przy ul. [...].
W tej sytuacji stwierdzić należy, że doręczenie przesyłki B. Z.w dniu 4 grudnia 2019 r. pod adresem w N. nie spełniało wymogu przewidzianego w art. 43 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
Doręczenie to nie mogło zatem wywrzeć skutków przewidzianych w art. 41 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego a w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Skarżący nie zamieszkiwał w datach dokonywania doręczeń w N. w sprawie nie doszło zatem do skutecznego doręczenia skarżącemu ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o konieczności wskazywania przez stronę postępowania zmiany adresu doręczonego w istocie B. Z. ani awizowanej decyzji administracyjnej.
Bieg terminu na wniesienie odwołania, wbrew stanowisku SKO, nie mógł być zatem liczony od dnia 2 stycznia 2020 r.
Wskazać także należy, że w zaistniałych okolicznościach skarżący nie powinien składać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. O uchybieniu terminu nie można bowiem mówić, gdy przesyłka nie została doręczona adresatowi w sposób odpowiadający prawu. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września2019 r.sygn. I SA/Wa 1340/19).
Organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego – przepisów o doręczeniach - art. 41, 42 § 1,43 i 44 § 4 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz ustali czy i kiedy zaskarżona decyzja została skarżącemu doręczona i czy odwołanie zostało wniesione w terminie.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu i kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.