Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta przyznał K. T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A. T. na okres od dnia 1 lipca 2013 r. bezterminowo.
W związku z uzyskaniem w dniu 4 listopada 2019 r. informacji z Komisariatu Policji, że K. T. przebywał w areszcie w dniach 18-26 października 2019 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 2 pkt 2, art. 17, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), uchylił ww. decyzję własną w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. na okres od 18 października 2019 r. do 26 października 2019 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że podczas przebywania w areszcie strona nie sprawowała opieki nad niepełnosprawną córką i tym samym w tym okresie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. T. podniósł, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstawy do pozbawienia opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji przebywania w areszcie.
Decyzją z dnia 29 listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Kolegium istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia w czasie sprawowania osobistej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że możliwość korzystania z tej formy pomocy istnieje tak długo, jak osoba niepełnosprawna wymaga sprawowania nad nią opieki, a opiekun sprawuje tę opiekę osobiście. Opiekun osoby niepełnosprawnej traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w momencie zaistnienia zdarzeń mających wpływ na przesłanki do jego ustalenia. Do takich zdarzeń należy zaliczyć pobyt skarżącego w areszcie w okresie od 18 do 26 października 2019 r.
Zdaniem Kolegium z dniem zatrzymania skarżącego, tj. w dniu 18 października 2019 r. do dnia zwolnienia z aresztu, tj. 26 października 2019 r., nastąpiła zmiana, o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję K. T. powtórzył swą argumentację wskazującą na brak podstaw prawnych do pozbawienia opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie pobytu w areszcie, przywołując na poparcie swego stanowiska pogląd zawarty w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 891/17 i II SA/Łd 892/17. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do treści tych orzeczeń.
Skarżący dodał, że w dniu 26 października 2019 r. nie przebywał już w areszcie, podczas gdy pozbawiony został świadczenia również za ten jeden dzień. Nadto nie została mu wypłacona żadna kwota tytułem świadczenia pielęgnacyjnego należnego za miesiąc październik 2019 r., czego nie wyjaśniono w decyzji. Skarżący podkreślił również, że wbrew wymogom art. 32 ust. 1c ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania dotyczącego weryfikacji prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobytu w areszcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W pismach z dnia 30 stycznia 2020 r. i 1 czerwca 2020 r. skarżący wskazał, że w areszcie przebywał 8 dni, bowiem zwolniony został w dniu 26 października 2019 r. Za ten dzień, w którym został zwolniony z aresztu grzywna została uiszczona. Mimo to świadczenie zostało mu odebrane także za ten dzień. Przedłożył informację z Sądu Rejonowego z dnia 25 lutego 2020 r. informujące, że skarżący odbył 8 dni kary zastępczej w dniach od 18 października 2019 r. do dnia 26 października 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
Istotą sporu jest okoliczność, czy możliwe było uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres, kiedy był pozbawiony wolności i przebywał w areszcie śledczym.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
Z całą pewnością w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, który to przepis wskazuje na przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę z przyczyn leżących po stronie tej osoby.
Podstawą uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne był przepis art. 32 ust. 1 ustawy, który stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Organy obu instancji uznając, że brak sprawowania opieki przez skarżącego nad córką w czasie jego pobytu we wskazanym okresie w areszcie śledczym wyczerpuje przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy nie wskazały, którą z przywołanych w omawianym przepisie sytuacji należy odnieść do okoliczności niniejszej sprawy.
W sposób oczywisty nie mamy do czynienia ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny mającą wpływ na prawo do świadczeń, z nabyciem prawa przez członka rodziny do świadczeń rodzinnych w innym państwie, z nienależnie pobranym świadczeniem (wobec braku spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy). Przedmiotową sytuację można jedynie rozpatrywać w kategoriach zmiany sytuacji rodzinnej rodziny czy też wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.
Rozważyć wobec tego należy, czy krótkotrwała przeszkoda (przerwa) w sprawowaniu opieki może stanowić podstawę do czasowego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego osoby, której świadczenie to przyznano. Innymi słowy - czy taka krótkotrwała przeszkoda jest zmianą sytuacji rodzinnej rodziny lub inną okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń.
Zauważyć w tej sytuacji trzeba, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jest najczęściej procesem długotrwałym, często wieloletnim. Zdarzyć się mogą wobec tego sytuacje, w których opiekun osoby niepełnosprawnej opieki takiej przez krótki czas nie może z różnych przyczyn sprawować.
Krótkotrwałą przeszkodą w sprawowaniu opieki może być nie tylko - tak jak w niniejszej sprawie - odbywanie parodniowej zastępczej kary pozbawienia wolności (czy też tymczasowe aresztowanie), ale też choroba opiekuna, jego krótkotrwały pobyt w szpitalu czy nawet jednodniowy czy parodniowy wyjazd poza miejsce stałego pobytu.
Choroba czy pobyt w szpitalu kojarzą się z "usprawiedliwionym" brakiem sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie do zaakceptowania byłoby pozbawienie beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że z powodu własnej choroby czy np. zabiegu operacyjnego przez parę dni opieki tej nie mógł sprawować. Zauważyć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy jedynie od samego sprawowania opieki, bowiem z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie to przysługuje, jeżeli wskazane w ustawie osoby "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki. W tym kontekście nadmienić należy, że orzecznictwo sądowe uznaje osadzenie pracownika w zakładzie karnym celem odbycia kary pozbawienia wolności za usprawiedliwioną przyczynę nieobecności w pracy (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I PK 74/12, publ.
LEX nr 1227521), której to pracy odpowiednikiem jest w niniejszym przypadku opieka nad osobą niepełnosprawną. Także "przepisy prawa pracy odnośnie do okresu nieobecności pracownika z powodu tymczasowego aresztowania nie traktują tej nieobecności jako nieusprawiedliwionej" (op.cit.).
W tej sytuacji krótkotrwałej, jedno - czy parodniowej przerwy w sprawowaniu opieki nie można, zdaniem Sądu, uznać za zmianę sytuacji rodzinnej rodziny czy też za inną okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu przepisu art. 32 ust.1 ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu pociągałoby ponadto za sobą konieczność każdorazowego uchylenia (zmiany) decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, nawet w przypadku jednodniowego niesprawowania opieki przez osobę uprawnioną do tego świadczenia.
Zasadny był także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania.
Przepis art. 32 ust. 1a ustawy stanowi, że zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych na korzyść strony, w zakresie zmiany wysokości świadczeń, następuje z urzędu (art. 32 ust.1b).
Wszczęcie postępowania, o którym mowa w ust. 1b, nie wymaga zawiadomienia strony (art. 32 ust.1c).
Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych przepisów wynika, że jedynie wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji na korzyść strony nie wymaga zawiadomienia strony o tym fakcie. W niniejszej sprawie natomiast doszło nie do zmiany, a do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. O ile nawet by uznać, że zaskarżone decyzje dotyczą zmiany, a nie uchylenia decyzji – wbrew ich literalnemu brzmieniu – to i tak zmiana ta dokonana została na niekorzyść skarżącego, co obligowało organ pierwszej instancji do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podnosi, że skarżący "był informowany w wysłanym (...) wezwaniu i dalszym postępowaniu o wynikach toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego".
Prowadzone czynności nie były jednak poprzedzone zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania i dotyczyły kwestii przebywania jego niepełnosprawnej córki w szpitalu psychiatrycznym, jej ubezwłasnowolnienia i ustanowienia opiekuna, nie zaś pobytu skarżącego w areszcie śledczym. W ten sposób organ pierwszej instancji uniemożliwił skarżącemu zajęcie stanowiska w sprawie, które skarżący mógł przedstawić dopiero w złożonym odwołaniu. Jednak mimo podniesionego w nim zarzutu, że organ nie ustalił prawidłowo ilości dni, w których skarżący przebywał w areszcie śledczym, organ odwoławczy kwestii tej nie zweryfikował. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił też skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji nie można obecnie skutecznie zarzucić skarżącemu, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił dowodu, że odbył faktycznie jedynie 8, nie zaś 9 dni kary zastępczej.
Okoliczność ta wynika z przedłożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 25 lutego 2020 r. Niezasadne w tej sytuacji było – niezależnie od powyżej wyrażonego przez Sąd stanowiska - pozbawienie skarżącego przedmiotowego świadczenia za 9, a nie 8 dni, co czyni zaskarżone decyzje wadliwymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku wypłaty skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za pozostałe dni października 2019 r. stwierdzenia wymaga, że okoliczność ta nie może być przez Sąd kontrolowana w niniejszej sprawie, bowiem pozostaje poza jej granicami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice sprawy w niniejszym przypadku wyznacza treść zaskarżonych decyzji – uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne za okres w nich wskazany, nie zaś wypłata świadczenia lub jej brak za pozostały okres października 2019 r.
Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ odwoławczy nie odniósł się do wyroków sądów administracyjnych przytoczonych przez skarżącego zauważyć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika z powyższego, że organy administracji – co do zasady - nie muszą odnosić się do treści każdego z wyroków sądu, które przywoła strona.
Skarżący przywołał jednak treść wyroków sądów na poparcie swego merytorycznego stanowiska, do którego w istocie organ odwoławczy się nie odniósł, naruszając art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie to - gdyby było jedynym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie - nie mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Nadmienić w tym miejscu należy, że przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 891/17, dotyczący świadczenia wychowawczego, zapadł na kanwie przepisów innej ustawy – ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zaś wyrok tego samego Sądu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 892/17 dotyczył innego świadczenia - zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem.
W tej sytuacji Sąd, z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne, dotyczące - co wymaga podkreślenia – uchylenia decyzji z dnia 3 grudnia 2014 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, w związku z jego pobytem w areszcie śledczym, na okres od 18 października 2019 r. do 26 października 2019 r..